论预算审批制度的完善——兼论我国《预算法》的修改.pdfVIP

当代法学 2013年第4期 论预算审批制度的完善 — — 兼论我国 《预算法》的修改 朱大旗 李蕊 内容提要：预算审批是宪法和法律赋予人大的一项重要职权。受立法技术和条件的限制，我国现行法律、 法规尤其是 《预算法》对于预算审批制度的规定过于笼统，缺乏可操作性，导致人大预算监督权难以有效行使。 笔者建议以预算法修改为契机，汲取发达国家预算审批制度精髓，从审批主体 、审批对象、审批权能、审批程 序等多方面对我国预算审批制度进行系统梳理和立法完善，以期推动我国的财政法治进程。 关键词：预算审批 ；预算审批制度；预算监督 预算监督是现代 “预算国家”所要求的基本条件之一。[]正如有学者所言 “要建立一个民 主的政府，首先要让它看得见；要让它看得见，它就得有一个统一的、受监督的预算”。[]预算 监督的核心是立法监督 ，立法监督的关键在于预算审批。预算审批是预算草案转化为预算法律文 件的必经之路，是公共财政实施的首要环节。[]我国 《宪法》第62条和第99条明确规定：“全 国人民代表大会有权审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”、 “县级以上的地方各级人 民代表大会审查和批准本行政区域内的预算及其执行情况的报告”，1995年开始实施的我国 《预 算法》第39条也规定： “中央预算由全国人民代表大会审查和批准。地方各级政府预算由本级 人民代表大会审查和批准。”这为我国各级人大对预算进行审批提供了宪法和法律依据。但在预 算实践中，由于我国现行立法尤其是 《预算法》对于预算审批主体、预算审批程序等预算审批 制度的规定过于简单，缺乏可操作性，导致预算审批流于形式，人大对预算的监督难 以有效行 使。因此，我们有必要以 《预算法》的修改为契机，汲取发达国家预算审批制度的精髓，从审 批主体、审批对象、审批权能、审批程序等多方面对我国预算审批制度予以立法完善，以期推动 我国的预算法治进程。 一 、 人大预算监督权和预算审批权 人大预算监督权是人大对预算全过程 (预算编制、预算审批、预算执行、预算调整和决算) 进行立法规范和监督的权力 ，是宪政的基础。根据宪法、立法法、预算法和各级人大常委会监督 朱大旗，中国人民大学法学院教授，博士生导师，法学博士；李蕊，北京农学院法律系副教授，中国人民大学法学院经 济法专业博士研究生。本文系国家社科基金项 目 “预算法的修改与完善研究”(07BFX041)和国家社科基金重点项 目 “全口径 预算决算管理改革及其法治化进程研究”的阶段性成果。 [1]现代 “预算国家”必须具备两个基本条件：一是财政上的集中统一；二是预算监督。 [2]王绍光：《从税收国家到预算国家》，《读书》2007年第 l0期，第 12页。 [3]预算审批可分为预算草案审批和预算部分调整审批，本文只探讨预算草案审批。 · 99 · 当代法学 法等规定，我国的各级人大及其常委会的预算监督权包括年度预算草案、预算执行报告、预算调 整方案和决算的审查权、批准权，对预算执行的监督权，财政和税收事项的立法保留权及对与宪 法、法律相抵触的有关预算、决算行政法规、决定、命令和地方性法规、决议的撤销权等。[4] 预算审批是宪法和法律赋予人大的一项重要职权，是人民行使管理国家事务权力的具体表 现。从表象看，预算审批的结果一般体现为经代议机构审议通过的静态预算文件；就实质而言， 预算审批与预算编制、执行、调整、决算、监督等一系列既相互影响又相对独立的程序共同构成 国家预算的动态决策过程。预算审批权又称 “钱袋”权，是现代各国代议机关普遍享有的一项 重要权力。英国1688年的 《权利法案》和 1789年的 《综合基金法》都强调政府财政收支活动 必须经过议会授权或同意，并纳入统一管理体系。1882年英国议会正式确立预算制度，明确规 定国会享有预算的审批核准权。[5]法国宪法第 39条规定： “财政法案应首先送至国民议会进行 审议。”[6]美国宪法第 1条规定财政权是国会的一项重要的权力，主要包括征税权、举债