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土地征收制度 中应设计和 引入 “指标产权 ”制度 277 土地征收制度中应设计和引入 指‘‘标产权”制度 王 琦 中图分类号 ：F301．1 文献标识码：A 文章编号：0257—0246 (2013)03—0277—02 中共十届三中全会通过的 《关于推进农村改革若干 上，国家应出台指标产权法，以明确指标产权是一种法 重大问题的决定》指出： “改革征地制度，严格界定公 定权利，明确指标产权证券的发行主体、兑换方式、兑 益性和经营性建设用地 ，逐步缩小征地范围，完善征地 换价格的计算方式、交易方式、产权的担保方式等内容。 补偿机制。”明确 “缩小征地范围”并不包括城镇规划 第四，在证券内容上，指标产权证书应以行使征地权 的 区的土地征收，只能在城镇规划建设用地范围之外，经 地方政府作为证券的发行主体 ，并记录在指标产权证书 批准占用农村集体土地建设非公益性项 目，允许农民通 之上。指标产权证书还应记载指标产权的权利人 、被征 过多种方式参与开发经营。由于我国仍处于工业化、城 收土地所处的行政区域位置、土地级别、土地数量、土 镇化的转型期，为应对城镇发展对大量土地的利用需求 地被征收的具体时间等具体内容。指标产权证书应设有 以及满足城镇化发展速度的要求 ，在短期 内彻底改变城 权利告知栏 ，明确指标产权人所具有的各项权利。 镇建设用地的征地利用方式是不现实的。在城镇规划 区 为构建指标产权制度 ，国家国土资源管理部门、金 外的非公益性建设用地 ，虽然政策 目标是尊重作为集体 融管理部门和作为征地主体的地方政府应做好以下几项 土地用益物权人的农民的自由选择，但建立在 自愿合作 具体工作：第一，设立指标产权兑换基金。在现行的征 基础之上的农村建设用地开发必然存在谈判成本相对较 地管理中，一般均以地级市政府作为具体实施土地征收 高的问题，如果没有完善的土地产权市场运行机制 ，土 的主体，并且各地方政府的财政是独立的，所以，指标 地利用仍然逃脱不了 “强制权力”干预的问题。从表面 产权兑换基金应以地级市为单位进行设立。为防止由于 上看 ，城镇规划区以内和城镇规划区以外将采用两种截 地方政府财政上的原因而导致指标产权不能即时兑现， 然不同的土地利用制度，以缓解由于土地征收而引发的 在省级财政和国家级财政均应设立指标产权兑换保障基 各种社会矛盾，但实质上，两种土地利用方式所面对的 金 ，在地方政府不能及时支付指标产权兑换款项的情况 仍然是一个问题，即农民的利益能否得到有效保障的问 下进行代为支付 ，承担最终的兑换义务，以提高指标产 题，所以，征地制度改革的核心应当是征地补偿机制的 权的信用程度。第二 ，建立指标产权即时价格的发布平 完善，其关键在于制度的创新。本文所提出的 “指标产 台。指标产权的价格确定应采用 “即时成交价格”、 “按 权”制度就是建立在这一 目的基础之上的一种制度创新 等级定价”、“加权平均价格”三项原则。所谓 “即时成 尝试，希望能够对征地补偿机制完善有一定的促进作用。 交价格”原则，是指指标产权的兑现价格所对应的是地 指标产权是指在土地征收制度中，以法定方式构建 方政府在国有土地使用权一级市场上的实际出让价格， 的一种虚拟产权。政府在土地征收过程中，用这种虚拟 而不是地方政府所规定的各级国有土地使用权出让 的最 产权换取被征地主体所享有的土地用益物权。指标产权 低限额。兑现价格可以采用按月或按季度国有土地使用 人可以在未来的任何时间，根据指标产权证书上所标明 权平均成交价格的计价方式