中国政府环境保护的纵向研究——关于集权与分权的争论.pdfVIP

湖北社会科 学 2013年第 11期 中国政府环境保护的纵向研究 关于集权与分权的争论 张 磊 。王彩波 (吉林大学，吉林 长春 130012) 摘要：中央政府与地方政府对于环境治理权的3L,J分是个政治问题，这意味着政府有没有保护和治理环境的动力 与意愿。通常来讲 ，中央政府与地方政府在环境治理权上的界限是依据环境这一公共物品外部性的覆盖范围来界定 的，但学界关于中央政府集权抑或地方政府分权的争论也从来没有停止过。从 目前中国环境治理的现状来讲，应当 跳 出必然集权与分权的争论，实现环境治理主体的多元化 ，赋予非政府环保组织更多的功能性，以弥补纵向分权的 不足，实现有效环境治理，真正改善中国的环境。 关键词：集权；分权；环境保护；中央政府 ；地方政府 中图分类号：x一01；D63 文献标识码：A 文章编号：1003—8477(2013)l1-0043—05 生态环境问题是一个政治问题。表面上是污染防治技术 集权、放权与授权，但归结起来 ，是具有一定的规律和特征 滞后的问题，而深层次则是政府包括中央政府和地方政府有 的。经过了新中国成立初期中央集权的计划经济、党和国家 没有动力和意愿去保护和治理的问题。从这一层面上讲，生 权力的完全集中化，自20世纪6o、7O年代，中央政府开始向 态治理涉及中央与地方的关系，而如果从权力、利益与责任 地方政府进行行政性分权和责任的分担，以使基本公共服务 配置的视角来看，通常是指生态环境治理和保护的集权和放 能够快速传递到基层。“由于政治运动不断，这种行政分权时 权。 “所谓集权就是由中央政府统一管理全国所有地方的环 常被体制性混乱所打断”。∞㈣在此之前，无论中国是集权还 境保护事务，而各级地方政府只有执行中央政府命令就可以 是分权，政府的权力结构和运行机制仍表现出集权化的特 了；分权是指由地方政府根据其所辖区域环境和社会发展的 征。从 1978年至今，中央政府在多方面进行了权力的下放， 实际状况 自主地管理所在地区的环境保护事务，中央政府只 主要包括行政性分权、政治性分权、经济性分权和社会性分 负责对全国性的环境保护进行管理”。Ii]p(165) 权。其中，“政治性分权包括政策执行或政治代表选举中公民 一 、 溯源：中央与地方关系之集权与分权 参与的程序增加，将权力和权威转移到地方政府 ，支持社会 中国一直是一个泱泱大国，不仅民族众多，且地域差异 组织提供社会化公益服务。”田㈣无论是集权抑或分权，都各 甚大；但 自从秦朝以来 ，中国基本上都是中央集权的国家，决 有利弊，如学者金太军等人所归纳的，集权能有效地提供全 策机构和管理机构具有同一性的特点。这种多样化与同一性 国性公共物品和服务，可以将跨地区外部效应内部化。3[Ir~a-3]) 的矛盾如何化解，就成为历代王朝认真考虑和对待的政治问 当然集权也可能加剧中央政府与地方的矛盾、中央政府成为 题 ，其实质乃是权力如何在中央和地方政府之间分配的问 社会各种矛盾冲突的中心，及决策过程非理性化等问题 ；而 题 。 分权特别是纵向分权，最大的优势就是有利于调动地方的积 回顾中国几千年的发展历程，无不存在着国家集权统一 极性，但也会形成 “弱中央强地方”的局面。当然，“中央与地 和地方诸侯割据的历史循环，这正是集权与分权在政治领域 方关系的一个重要特点是如何理清中央和地方在行政权力 的典型表现，而 自新中国成立 以来，虽然也在重复着分权与 分割上的不稳定的收放循环”。[3~a30-31)换言之 ，任何绝对的集 作者简介：张磊(1985一)，女，吉林大学行政学院政治学理论专业博士研究生。王彩波(195o__)，女，吉林大学行政学院政 治学理论专业教授 ，博士生导师。 基金项 目：国家社科基金重大项 目(12ZD058)。