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228 关于完善我 国立法机制的思考 朱景文 (中国人民大学 法学院，北京 100872) 摘要：完善中国特色社会主义法律体系不能仅仅着眼于法律体系自身，必须注意完善立法机制。完善 立法机制涉及人大立法与常委会立法、人大立法与政府立法、中央立法与地方立法的关系，涉及完善法律 解释制度等一系列问题。完善作为根本制度的人民代表大会制度，不能使常委会立法代替人大立法，不能 仪从权宜出发，它关系到人民3-家做主和中国特色社会主义的本质特征，必须从我国政治体制改革的顶层 设计考虑。加强政府立法与地方立法是许多国家立法发展的共同趋势，与此同时必须加强对它们的法律监 督，协商机制不能代替 “改变和撤销机制”。要解决法律的稳定性和社会关系的变动性之间的矛盾，不能 只依赖立改废机制 ，而必须注意发挥法律解释的作用 。 关键词：立法机制：人大与常委会；人大与政府；中央与地方；法律解释 中图分类号：D901 文献标识码：A 文章编号：0257—0246 (2013)10—0228—07 一 、 完善全国人大立法制度 ：全国人大立法与常委会立法的关系 根据我国宪法，全 国人大立法制度 由全 国人大立法和常委会立法组成 。全国人大立法和常委会立 法之间的关系有一个演变过程。按照 1954年宪法规定，全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一 机关，全国人大常委会是全国人大的常设机关，有权制定法令。1975年和 1978年宪法取消了全国人 大是行使国家立法权 的唯一机关的提法，而修改为全国人大制定法律，全国人大常委会制定法令 。 1955年7月30日第一届全国人大第二次会议通过授权常务委员会制定单行法规的决议。1982年修改 宪法后，取消了全国人大常委会制定法令的提法，赋予全国人大常委会有权制定除全国人大制定刑事 的、民事的和有关国家机构方面的法律以外的其他法律。这样就把法律分为由全国人大制定的基本法 律和由全国人大常委会制定的基本法律之外的其他法律两类。1954年9月到2009年底全国人大及其 常委会共制定法律和有关法律问题的决定及法律解释679件，其中由全国人大制定的 135件，占 19．9％，全国人大常委会制定的544件 ，占80．1％。从发展趋势看，全国人大制定的法律所 占比例 越来越少，2008年和2009年全国人大没有制定一部法律，所有法律都是由全国人大常委会制定的。 在地方立法的层面，省一级人大及其常委会的立法之间的关系就显得更加明显，多年来几乎没有 一 部地方法规是 由省级人大制定，而几乎全部是由省级人大常委会制定的。 表 1 全国人大和全国人大常委会所制定的法律数量对比 全国人大制定的法律 全国人大常委会制定的法律 全国人大制定法律 占法律数量的比例 (％) 1979一l989 31 61 33．7 1990—1999 18 120 l3 2000—20HD9 6 134 4．2 资料来源：根据 《中华人民共和国立法统计》(北京 ：中国民主法制 版社 ，2008年)和中国人大网提供的数 据计算。 作者简介：朱景文，中国人民大学法学院教授，博士生导师，研究方向：法理学。 关于完善我 国立法机制 的思考 229 应该指出，我国把立法权主要集中在全国人大常委会是有一定合理性的，即全国人大每年召开一 次会议，会期 10天左右，根本不可能承担繁重的立法任务，而全 国人大常委会每两个月召开一次会 议，全国人大的Et常立法事务 自然主要 由常委会承担。而且，从实际操作上，全 国人大代表将近 3000人，包括不同界别，由于会期和议程等缘故，代表很难充分发表意见，不可能想象一项需要几 次审议才可能通过的法案，拿到大会上审议，要经过几次人大会议，一拖可能就是好几年；而全国人 大常委会委员 170多名，参政议政能力较强，讨论相对 比较充分，