住房保障的财政成本承担：中央政府还是地方政府？.pdfVIP

住房保障的财政成本承担 ◆ 住房保障的财政成本承担： 中央政府还是地方政府? 郑思齐 符育明 任荣荣 【摘 要】尽管我国住房保障政策 自上世纪90年代开始实施，但由于缺 乏常规和充足的资金来源，以及明确的中央与地方政策在住房保障中的财政 成本承担责任，目前住房保障政篡的执行效率与执行效果并不理想，低收入群 体住房供给不足的问题 日益严重。论文从福利政策理论和住房保障特点的角 度出发，对中央与地方政府在住房保障财政成本上所承担的责任进行阐释，并 借鉴了美国的经验。研究认为，住房保障是一种社会福利政策，具有收入再分 配的功能，根据公共财政理论，住房保障成本应主要 由中央政府承担：但同时． 住房保障的公共品特征决定了地方政府也应在住房保障中分担部分成本，并 负责具体的保障实施工作。我 国目前的制度环境制约主要是 由地方政府统筹 的社会保障体系和城 乡二元户籍制度 ，这意味着将住房保障的主要支出责任 从地方政府逐步转移至中央政府需要经历一个渐进的过程。 【关键词】住房保障 财政成本分担 中央政府 地方政府 【中图分类号】I)632．1 【文献标识码】A 【文章编号】1674—2486(2009)06—0109—17 一 、 引 言 我 国在近30年中经历了快速的城市化和工业化，同时也积累 了日益严重的城市住房问题。2007年我国城市化率已达44．94％， 郑思齐，清华大学房地产研究所，副教授；符育明，新加坡国立大学房地产系， 教授；任荣荣，清华大学房地产研究所，博士研究生。感谢匿名评审人的意见。 项 目基金 ：“中国经济学术基金”2008年度重点课题 “我 国城镇住房保 障 制度研究”；国家 自然科学基金 (编号。 ◆专 栏 而处于城市社会底层的城市户籍人 口和大量农村移民，正在忍受着 过度拥挤、缺乏基本公共服务和治安严重恶化的居住环境。据初步 估算，目前我国城镇人均住房建筑面积低于 l0平方米的低收入户 籍家庭约有 1000万户①。 自上世纪90年代以来，我国开始尝试实施经济适用房和廉租 房等住房保障政策，但这些政策的实施过程和实施结果引起了较大 的争议。其中一个很突出的问题就是，尽管政府已经意识到了住房 保障的重要性，也多次明确了住房保障的对象和保障 目标，但始终 没有明确常规和充足的住房保障资金来源以及中央和地方政府的 财政成本承担责任，这是导致 目前住房保障政策出台缓慢、政策执 行效果差的重要原因。目前，大部分城市的经济适用房和廉租房的 供给主要依靠地方政府，措施包括：以地方政府土地出让金的减少 为代价供应低成本土地，以住房公积金增值收益支持廉租房建设， 以及动用其他地方财政支出。但是，目前地方财政过度依赖土地 出 让增加财源，地方政府并无意愿将财政收入用于没有收益的经济适 用房和廉租房建设，从而导致了低收人群体住房的供给远远不能满 足 目标群体的需求②。 目前正是我国城市住房保障制度创新和完善的关键阶段。我 国政府已经充分认识到住房保障的重要性，2007年国务院公布了 《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难 的若干意见》(国发 ~2007]24号)，“住有所居”成为以改善民生为重点的社会建设的核 ①参见2007年 l2月29日“加强房地产市场调控 ，解决 中低收入家庭住 房困难”(新华 网：http：／／fleWS．xinhuanet．com／newscenter／2007一l2／29／content 7338l98．htm) ②一个例子是，2007年国家统计局城市司的大样本调查显示，全国城市住 房存量 中的经济适用房比重仅为4％，远远小于政策的预期 目标 。另一个例子 是，2006年全国各城市开工建设和收购廉租住房5．3万套，仅 占同期商品住宅 新开工面积的0．46％(见 《建设部通报2006年城镇廉租住房制度建设情况》， 来 自中华人 民共和 国住房和城 乡建设部 网：hll】【：／／fds in．gov．cn／gzdW 200702／~0070214 102551．htm)。