公共部门与精简 研究综述.docVIP

公共部门的精简：研究综述 Martin Rama( 几乎所有发展中国家的政府都在力图通过精简来降低财政预算的赤字水平，并以此来解决由国家主导型发展战略而导致的效率低下问题。由于在员工非自愿的情况进行大规模解雇常常会带来政治上的难题，所以运用使员工自愿离职的方法来减少公共部门的雇用数量的做法，正在被越来越多的发展中国家的政府、多边组织以及援助国所采用。本文（以及关于公共部门精简的更为一般化的研究课题）试图勾画出一个在考虑到劳动者以及整个经济的成本和收益的前提下进行公共部门精简的方案。 在回顾了有关精简的一些国际经验之后，本文着重讨论了五个方面的问题：如何识别富于的劳动力；如何预测他们被精简之后所遭受的损失；如何设计一揽子的补偿和援助计划；如何评价精简所产生的财务和经济上的收益；以及如何在那些公司城中进行精简。基于对这五个问题的回答，作者画出了一个解决精简的问题决策树。 尽管公共部门的精简并不是经济政策的最终目标，但是经济改革却有可能会要求对这些部门进行大规模的精简。过去的国家主导型发展战略为我们留下了庞大的官僚机构以及拥有大量冗员的公共企业。严重的劳动力过剩是转轨经济的重要特征，而从计划到市场的转变则要求数以百万计的劳动者到公共部门之外去重新寻找工作。在拉丁美洲和南亚地区，几十年的保护政策导致了大量没有价值的企业以及病态产业的繁殖。在整个世界范围内，技术进步正在使自然垄断逐渐消失，而过去这些昏昏欲睡的公用事业单位也必将面临非常残酷的竞争。因此，越来越多的政府都在努力改变因为过去所采取的那种庇护式和任人唯亲式的做法而导致的雇用过剩的状况，致力于用现代的和民主的雇用方式来取代传统的和独裁的雇用方式。 劳动力过剩的程度使得任何一次严肃认真的精简都会成为政治上的一道难题，尤其当这种精简是在员工非自愿性离职的情况通过解雇来实施的时候。因此，一种通过员工自愿离职来减少公共部门的就业人数的做法，正在被越来越多的发展中国家政府、多边组织以及援助国所采用。这种自愿离职的方法通过提供一笔解雇费来鼓励那些多余的人员辞职，因此这种做法有助于减少他们对于精简、重组以及私有化的抵制。在许多发展中国家，买断冗员的做法实际上是在解雇公共部门的雇员时，能够绕开法律障碍的唯一方法。此外，对那些由于改变游戏规则而受到损害的人提供一些补偿似乎也是一种比较公平的做法。从这方面来考虑，支付解雇费的做法与教科书在分析经济政策时所提到的那种一次性转移支付的做法是类似的。如果公共部门的精简带来了效率的提高，那么就有可能在对那些公共部门中的富余人员提供补偿的同时，还能使整个经济获得净收益。这样，公共部门的精简就可以被看作是一次“帕累托最优”的改革。 直到最近，采取自愿性的方法来在公共部门实行精简的最主要障碍仍然是它的成本问题。有时，一次这样的精简要求将几十万员工重新配置到私营部门中去，平均支付给每个人的补偿金、再培训费以及重新安置费等等加起来大约相当于每人数千美元。因此一次精简运作的成本可能就会高达几亿美元。所以，一些最需要对公共部门进行精简的国家却因为费用的原因而被束缚住了手脚。但是多边组织对于大规模精简的态度在最近有一些转变，从而大大缓解了这些国家的政府所面临的成本约束。1996年3月世界银行修正了它的运营规则，允许在各国政府因进行公共部门重组而需要支付解雇费时，向它们提供贷款。国际货币基金组织也同样赞同对公共部门的精简，这是因为，与削减公务员工资这种无法在长期中持续的做法相比，精简公共部门的做法使得政府的支出能够更为长久性地减少。此外，一些地区性的机构，比如美洲开发银行，也愿意为公共部门在精简时支付的解雇费提供贷款。结果，许多发展中国家和转轨国家都已经开始制订精简公共部门的计划，或者是已经开始执行此类计划了。 尽管公共部门精简所带来的潜在收益是非常巨大的，但是在精简的过程中对各种问题处理不当的可能性也同样非常大。非常明显的一点是，发展中国家公共部门中的许多工作人员即使对总产出或者福利有一定的贡献，其贡献也是很小的。这里的关键问题在于，这些发展中国家公共部门的解雇费使用，是否真的能够帮助这些员工转移到能使他们具有更大生产率的活动当中去。事实上，大家经常可以看到所谓的“旋转门”效应，即那些在精简中曾经一度离开公共部门的员工不久之后就又被公共部门重新雇用了，这说明在一些精简过程中，一小部分对于公共部门真正有用的人也同样离开了。 为被精简的员工所提供的援助数量可能并不充分，援助的性质也未必对路。很多国家的政府在制订解雇费标准的时候，通常都是以一种比较武断的方式来进行决策的。通常情况下，它们都运用某种经验法则来制订这种解雇费的标准，在这法则中一般包括员工在公共部门中的薪水因素，可能还要再加上资历因素（请参阅 Nunberg，1994, Kikeri，1997, and Kouamé，