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维普资讯 行政法学研究 2008年第2期 行政任务变迁下的行政组织法改革 郑春燕 (北京大学法学院，北京 100871博士后研究员) 摘 要 ：公共行政改革的效能革新 目标，在法治范围内更好地促进 了行政任务的实现 ，成为勾勒行 政组织法理论的主线。而行政组织法学的分析框架，除应修正过去涉及的行政组织类型、中央与地方分 权、行政机关编制、公务员法等传统内容外，更应考虑纳入外部竞争机制、整体运作模式、财政 自主权、工 作人员激励机制、任务、权限、责任三位一体的结构与监督等相关要素。行政组织法的改革，蕴含着行政 法基础理论变革的新契机 。 关键词 ：行政任务；行政效能；行政组织；分析框架 中图分类号 ：DF3 文献标识码：A 文章编号 ：1005—0078(2008)02—032—07 一 、 引言：公共行政改革的中国潮 从20世纪 80年代开始 ，围绕管理职能、管理方式、运行机制、自身管理等问题 ，西方 国家掀起了一 场规模空前的 “政府再造”运动。中国也无可避免地卷入了这场声势浩大的公共行政改革浪潮之中。改 革开放前形成的政治 、经济、意识形态高度重叠的 “总体性社会”① 被打破 ，富有中国特色的、功能多元 化的单位制度开始瓦解 。行政机关 、事业单位、企业单位，通过转移非专业性的社会服务功能，如医疗和 退休保险以及后勤保障服务等 ，逐步实现了单位组织功能分化的 目标 。但是 ，改制后的企业 、事业单位 仍然承担着相当一部分行政任务。② 另一方面，传统科层制的行政机关也致力于 自身的机构改革，以各 种机构精简的 “瘦身”运动和绩效提升的革新方案 ，应对 日趋繁重和多元的行政任务。其 中，行政机关的 组织形式创新 ，是此次机构改革的重心，行政机关法人化 、独立机关的添列 ，甚至由国家直接设立承担行 政任务的私法组织 ，已成为我国和西方 国家共同面临的发展趋势。与此 同时，在上述行政组织形式之 外 ，以企业化模式运作的私人 ，以及大量涌现的非政府组织，包括最初的社会团体和新近的民间组织 ，也 在以独立负责、合作行政 、参与程序等各种形式 ，分担着行政任务。 相较于公共行政改革实践的如火如茶，行政组织法学的理论探索与制度设计 ，就显得滞后与薄弱。 尤其在行政组织法理论尚未整理出中国单位制度清晰脉络的情况下，又要匆忙陷阵于公共行政改革浪 潮带来的冲击，两者间的关系如何协调，确是当下行政组织法学研究不可回避的难题。鉴于此番公共行 政改革最终定位于全面达成政府 目标的效能革新 ，⑧在法治范围内更好地促进行政任务的实现而非单 本文是 国家社会科学基金项 目“协商行政的原理与制度研究”(批准号 cr7cFXO13)的阶段性成果 。 ① 孙立平 ：《总体性社会研究——对改革前 中国社会结构的概要分析》，载 《中国社会科学季刊)1993年第 1卷。 ② 行政任务是 国家任务的一种形式 ，是指 由行政机关及其他公权力主体负责实施 的，经法律规范确定的公共任 务。参见詹镇荣：《国家任务》，载 《月旦法学教室》第 3期(2003年 1月)。 ③ 新公共管理理论不仅要求投人产出意义上的效率价值，更要求实现政府 目标意义上的新效率观，即一种行政效 能。SeeDavidH．Rosenbloom，JamesD．Carroll，JonathanD．Carwll，ConstitutionalCompetenceforPublicMnaagers：Casesand Commentary，F．E．PeacockPublishers，Inc，2000，PP．125～126． 32 维普资讯 郑春燕：行政任务变迁下的行政组织法改革 纯地提高行政效率 ，应成为勾勒行政组织法理论的主线。而行政组织法学的分析框架，除应修正过去涉 及的行政组织类型、中央与地方分权 、行政机关编制、公务员法等传统 内容外 ，更应将外部竞争机制、整 体运作模式、财政 自主权 、工作人员激励机制、任务、权限、责任三位一体