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服务行政理念下的行政法 杨临宏 党的 “十六届六中”全会对构建社会主义和谐社会作出了全面部署，强调要建设服务型政府，强 化政府的社会管理和公共服务职能。这是我党首次在党的文件中提出服务型政府建设的明确要求。党 的 “十七大”提出了加快行政管理体制改革，建设服务型政府的要求，并提出要加大机构整合力度， 探索实行职能有机统一的大部门体制。2008年2月23日，中央政治局就建设服务型政府举行第四次 集体学习，其后 “十七届二中”全会通过了备受瞩目的 关于深化行政管理体制改革的意见》和 国 务院机构改革方案 ，为构建服务型政府奠定了体制基础、指明了基本方向。但必须承认，我国现行 的绝大多数有关行政管理的法律、法规、规章都不是在服务型政府理念指导下制定和实施的，行政执 法模式和方式也都是在没有服务理念指导下建立和运行的，可以说是一种 “霸道型”政府，①必须用 服务型政府理念对其进行改造，否则行政法将与行政管理实践相背离。 服务型政府的基础问题 所谓服务型政府 ，是相对于权力型政府、管制型政府而言的一种政府治理模式，通常是指以征税 为基础，向社会提供社会组织不愿意提供或者没有能力提供的公共产品和服务的国家组织。管制型政 府以政府为中心，以 “便于管理”为原则，以 “命令”与 “强制”为手段的一种管理，认为政府是国 家的唯一管理主体，实行封闭性和单向性的管理模式，以行政命令与服从为政府活动的基本方式。随 着社会的发展，“国家管理失灵”的现象证明了这种固有的管理模式已经不能适应时代的需要，相伴 着 “公共管理”和 “公共治理”的兴起，人民对政府的认识更加深刻——政府不是万能的，政府只是 提供私人所不能提供的公共服务和公共产品的专门组织。服务型政府的基本理念是基于公民本位、社 会本位的立场，在整个社会民主秩序框架下，通过法定程序、按照公民意志组建起来的以为人民服务 为宗 旨并承担着服务责任的政府。② 服务政府理念的确立必然要求对传统的社会治理方式进行全面系统地变革。目前世界各国正经历 着从国家管理走向公共管理，再向公共治理的社会治理的转变过程。随着经济的发展、社会的进步， 传统意义上的国家行政已经不能适应时代发展的要求，经济全球化要求提高本国在国际竞争中的竞争 力，这对国家的行政管理能力提出了更新更高的要求，但传统国家行政的管理模式却明显滞后，再加 上政府财政危机、管理危机、信用危机等一系列国家管理失灵综合症状的频繁发生，国家行政管理中 不适应时代发展需要的弊端 日益凸现，客观上也要求国家行政向公共行政、公共治理转变。公共行政 主张国家行政的收缩、公共行政的解放，认为政府应从 全“能型”向 有“限型”转变，要求改变和优 化政府职能，放松政府对社会的管制，将政府的部分权力转让给社会，弱化政府的经济管理职能，强 化政府事务服务职能、弱化政府的微观管理职能，强化政府的宏观调控职能；弱化政府的强制职能， 强化政府的服务职能；弱化政府的物质性资源供给职能，强化非物质性资源供给职能，不断提高制度 性资源的供给。④以建设服务型政府与服务行政为政府建设的核心 目标，是政府职能发展演变的总趋 作者为云南大学法学院教授。 ① 这里 灞‘道型’’政府是指以政府为中心、政府组织结构庞大、行政权力强势、管理范围宽泛、管理手段粗暴 缺乏亲民、为民、利民、富民、养民意识的政府。 ② 刘熙瑞：服务型政府一 经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》，((中国行政管理 2002年第7期。 ③ 石佑启：论公共行政与行政法学范式转换》，北京大学出版社2003版，第70页。 · 15 · 势。①政府的定位应该是强调服务本位，增强服务效益，全心全意、尽心竭力地为公众谋利益，这是 政府存在的合法性基础，公众的需要是政府行为的出发点，最大限度地满足公众的需要是政府活动的 根本宗旨。②国家行政向公共行政的转变要求变革政府管理模式，变传统管制型管理为现代服务型治 理，需要政府树立服务理念。 服务型政府的特征主要表现为：在行政理念上——服务而不是管制；在组织结构上—— 自治、合 作、精简和便民的弹性组织结构；在公民角色上——具有积极公民资格的公民而不是顾客；在行为方 式上——更加公开和透明；在公务员的角色上——公务员是服务者。@