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北 京 大 学 2012 政 治 学 行 政 学 博 士 论 坛 论 文 集 重新思考“政治与行政两分”：研究进展与新的解释框架* 陈兆仓 （中山大学政治与公共事务管理学院，广东 广州，510275） 摘要：作为公共行政学的重大议题，“政治与行政两分法”饱受质疑和批判之后，在20 世纪80 年代以来又迎来了复兴和发展。诸多公共行政领域的学者在澄清两分法的观念变迁、补充发展政 治与行政关系、审视分析两分法持存的原因与后果等方面继续贡献了卓有价值的知识成果。在此 理论进展的基础上，可以总结出“功能区分”、“组织区分”、“角色区分”及“现象区分”四种理解 两分法的路径，由此构建出一个理解政治与行政两分法阶段变迁的历时性解释框架。 关键词：政治；行政；两分法；解释框架 无论是对于学科发展还是实践本身而言，“政治与行政两分法”一直都是公共行政领域中最 悠久、最重要和最富有争议性的问题之一。公共行政学初创时期，在威尔逊、古德诺和怀特等人 的推动下，“政治与行政两分”逐渐被确立学科支柱和基本原则，但是在20 世纪40 年代以后遭到 了西蒙、沃尔多等人的质疑和驳斥，公共行政学界以各种理由试图去推倒和消除政治与行政两分 法的影响，并试图在此基础上重建公共行政学。但是“政治与行政两分法”并未消散无踪，20 世 纪80 年代以来，国际公共行政学界诸多学者对政治与行政两分法或进行重新诠释，或进行深化发 展，进一步加深了对这一公共行政领域核心问题的理解。本文旨在对近30 年来西方公共行政学界 关于政治与行政两分法的研究文献进行评述，以期进一步加深对政治与行政关系问题的理解，为 转型中国的国家治理变革提供新的启发。 一、澄清与还原：是谁曲解了经典作家？ “政治与行政两分法”被认为是传统公共行政研究的重要理论支柱，为政治与行政两分法理 论奠基的是威尔逊、古德诺、怀特等经典作家。但是在20 世纪40 年代后，当公共行政的理论家 和实践者越来越发现政治与行政的高度联系和不可分割的关系时，“政治与行政两分法”便逐渐被 认为是一种过分天真的臆想，成为被批评和攻击的箭靶。然而，这种激烈批判和简单摒弃“政治 与行政两分法”的做法同样也值得反思。威尔逊等人需要为“政治与行政两分法”的问题负责吗？ 政治与行政两分法是否是后人曲解和变异的产物？一些学者近年来试图澄清和还原“政治与行政 两分法”在公共行政学说发展史上的真实作用与地位，目前出现了以下三种对两分法问题不同历 史时期意涵发生变异的解释。 （一）从“相对分离”走向“绝对分离” 一种观点认为，政治行政两分法经历了从古典时期的“相对分离”到后来的“绝对分离”的 过程，对此进行解释的学者是萨瓦拉。萨瓦拉认为，指责威尔逊、古德诺等经典作家是因为对他 们的观点存在误解。事实上，威尔逊、古德诺、怀特作为公共行政学的奠基人，一方面强调行政 从政治领域中的分离和独立；另一方面，也强调在制定和执行政策时公共行政的关联和渗入。政 ① 治与行政之间的关联与分离是经典作家都注意和强调的，他们并非简单地提倡“两分法” 。 他发现，经典作家们的观点后来被片面地理解与华莱士∙塞耶(Wallace Sayre)有关，是塞耶摧 * 所受资助：国家教育部2011 年度“博士生学术新人奖” ① Svara J.H.“The Shifting Legacy of Woodrow Wilson”. PublicAdministrationReview. 1999,59(4). 605 北 京 大 学 2012 政 治 学 行 政 学 博 士 论 坛 论 文 集 毁了人们对美国公共行政学奠基者们的政治行政构想的尊重。这是由于塞耶在1958 年重新解释了 政治与行政关系问题的早期文献，使得历史上第一次出现了强调行政领域完全独立的两分法模型。 塞耶重新阐释的这个新版本模型之后并没有遭遇挑战，就轻易地被公共行政学者们接受了。此后， 这种对“两分法”术语的狭隘使用方式就不断增加，使得人们误认为威尔逊、古德诺和怀特也支 持这种政治与行政领域严格分离的两分模型。然而，这个明显站不住脚的新版本模型却为公共行 政带来了重