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流动人口子女义务教育探析： 基于公平与制度的视角 邓汇文 (香港大学教育学院) 摘要：本论文主要通过公平与制度的视角来分析流动入口子女义务教育所存在问题以及问 题背后所反映的深层含义。首先对流动人口子女义务教育发展路径作简要梳理和述评，再次 以公平与制度视角来探讨流动人口子女义务教育经费责任问题，最后提出以教育券理念为主 的中央或者省级财政转移支付政策来解决流动入口子女义务教育公平实现和促进所需要的经 费来源的一种理想状态下的设想． 关键字：流动人12子女；义务教育；公平；制度分析 一、引言 人口4779万人。与第五次全国人口普查相比，流动人口增加296万人，跨省流动人口增加537 万人。以这个统计数据推算，流动人口子女数目庞人，且这个庞大背后所反映的问题是不容 忽视的。如何有效解决流动人口子女接受义务教育，成了当前以至未来20年中国教育事业发 展，尤其义务教育事业发展的重要课题。面对流动人口子女义务教育问题，社会学家也许更 倾向于以公平视角来探讨这个问题，经济学家或许会偏向于通过数据来说明问题。本文主要 通过公平与制度视角，以流动人口子女义务教育的路符发展为依据，分析流动人口子女义务 教育政策，尤其是财政经费投入责任，从而揭示这个现象背后所反映的深层次问题，以期对 中国内地的教育决策者提供一个理想状态下的解决流动人口子女接受义务教育的方案。 二、流动人口子女义务教育政策发展路径 20世纪80年代开始，农村剩余劳动力开始大批涌入城市，但此时流动人口子女义务教育 问题还没有凸现。随着中国经济进一步发展，外出打工人数越来越多，并逐渐由单个输出劳 力到以家庭为单位向城镇迁移输出，流动入口子女接受义务教育问题开始显现。或父母出外 打工，子女依然留在农村接受义务教育；或者子女和父母随迁，在父母所在地接受义务教育。 随迁的那些适龄儿童在父母务工所在地接受义务教育，但由于当时义务教育管理体制主要以 县乡为主，而城市义务教育经费并不包括当地的流动人口子女义务教育经费。流动人口子女 义务教育经费因此而出现问题，其接受义务教育的权利也因此受到影响。《中国教育报》于1995 年1月21、23、24日连续刊登了记者李建平撰写的系列文章：《流动的孩子哪上学：流动人 口子女教育探讨之一》、《失学的孩子苦上苦：流动人口子女教育探讨之二》、《让失学的孩子 127 重返课堂：流动人口子女教育探讨之三》。它们在社会上引起了强烈反响，并受到社会各界的 关注，社会舆论要求解决流动人口子女教育问题的呼声越来越高。实际上，从20世纪90年 代开始，国家就已经陆续出台了一系列有关流动人口子女义务教育政策以解决他们就学。下 面就相关法律法规和文件中有关流动人口子女义务教育的政策规定作一个简单梳理与述评。 新中国成立以来颁布的第一部义务教育法，即《|中华人民共和国义务教育法》，没有对流 动人口子女接受义务教育或者就学问题作出规定，但由于20世纪90年代初流动人口子女义 务教育现象初见端倪，因此在1992年国家教育委员会(即现教育部)出台的中华人民共和 国义务教育法的实施细则》中对非户籍常住人口子女就学问题作出了规定：“适龄儿童、少 年到非户籍所在地接受义务教育的，经户籍所在地的县级教育主管部门或者乡级人民政府批 准，可以按照居住地人民政府的有关规定申请借读。”(第十四条)1998年原国家教委和公安 部颁布了‘流动儿童少年就学暂行办法》，其中第四条规定：“流入地人民政府应为流动儿童 少年创造条件，提供接受义务教育的机会。流入地教育行政部门应具体承担流动儿童少年义 务教育的职责。”为加强流入地与流出地政府之间的联系与合作，第五条规定：“流动儿童少 年常住户籍所在地人民政府和流入地政府要相互配合，加强联系，共同做好流动儿童少年义 务教育工作。”为进一步保证流动人口子女的受教育权并解决管理和经费投入责任问题，国务 院在2001年发布的《关于基础教育改革与发展的决定》中明确了流动人口子女义务教育管理 流入地政府的责任。在决定》中提出要重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入 地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受 义务教育的权利。这一政策被简称为“两个为主”政策，它表明了国家对流动人口子女接受 义务教育的