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论村庄治理——以黄淮海农区为例 杨邦杰1郧文聚5杨红2 (1．中国致公党中央，北京100011；2．国土资源部土地整理中心，北京100035) 摘要：农区村庄治理是建设社会主义新农村的基础和农村社会经济可持续发展的重要工程。 文章首先分析黄淮海农区村庄现状和村庄治理的推动力，进而结合实例探讨了该区域农区村 庄治理的主要模式、做法以及关键环节，并从六个方面提出了黄淮海农区村庄治理的发展对 策。 关键词：村庄治理；农区；黄淮海地区；土地整理 0引言 黄淮海平原地处我国东部沿海地区，是历史悠久的重要农耕区和商品粮基地，人口稠密， 村庄密布。其市场化和城镇化水平较高，农村发展问题中土地利用问题突出，探索研究其村 庄整治模式典范性较强。该区域旱涝威胁仍较严重，土壤盐碱化普遍；随着经济与农业的发 展，水资源严重不足已成为该地区农业持续发展的重大威胁；受旱涝盐碱的影响，农作物产 量不高不稳，中低产田占全区耕地的70％，产量水平只相当于高产田的30％-60％；土地零碎化、 村庄空心化呈现加速发展趋势，特别是村庄空心化，伴随着城乡转型发展和农村人口非农化 而出现乡村聚落废弃及大量土地闲置浪费的现象，正成为新农村建设的主要障碍因素；部分 农村仍处在传统农业的自然经济阶段，农业结构单调、乡镇企业落后、农民收入低，许多地 区农民人均纯收入低于全国平均水平，严重影响了区域农业与农村的可持续发展。 伴随着城市化进程的加快，区域城乡土地利用面临的矛盾也日益尖锐，在通过后备土地 资源开发、补充耕地受到生态代价和水资源的刚性约束条件下，保护耕地、保障发展的后备 资源潜力在哪里?实践表明，其潜力在我国重点农区空心化村庄整治。针对城乡地区发展面 临的严峻问题，近年来，中央作出了建设社会主义新农村和统筹城乡发展的战略决策，中央 和地方集中投入大量涉农资金支持农村建设，以改变农村面貌、促进农业发展和农民增收。 其中开展农村土地整治已经上升为国家战略部署，正式写入2009年中央l号文件和温家宝 总理的政府工作报告。大力推进村庄整治，破解城乡二元结构造成的深层次矛盾，加快建立 健全以工促农、以城带乡长效机制，推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发 展，可谓正当其时。本文分析黄淮海农区村庄现状和村庄治理的推动力，进而结合实例探讨 了该区域农区村庄治理的主要模式、做法以及关键环节，并从六个方面提出了黄淮海农区村 庄治理的发展对策。 1黄淮海农区村庄现状 1．1居民点建设规划滞后，用地布局分散 黄淮海农区受传统农业及自然、经济与社会的影响，传统村落大多呈分散式布局。改革 开放以来，农民生活水平大大提高，农村住宅建设也逐年增多，但规划的引导作用与控制力 度不够，未能有效改变这种分散局面，农村居民点不断加速向外围扩张，某些地区甚至出现 沿公路两侧条带式发展的不良局面，造成大量耕地资源转为居民点建设用地。山东省截至 农村经济的发展，许多居民点建设在主要干道两旁呈现出“线状沿路爬”的零散分布，形成 所谓的“马路经济”。这不仅带来许多安全隐患，而且造成基础和公用设施投资分散，最终 1杨邦杰，致公党中央副主席 2郧文聚，国土资源部土地整理中心副主任，研究员 2杨红，国土资源部土地整理中心，高级工程师 127 导致村庄功能不完善。 1．2用地严重超标 根据国家《村镇规划标准》，村镇人均建设用地指标应在150m2以内。而在广大农村地 区，农村居民人均用地均在200--400m2之间，严重超过国家规定的用地标准。特别是宅基 地占地面积大，有的宅基地占地达到0．ibm2／户以上，远远超过宅基地0．03hm2／户的用地标 确定的人均150m2的高限：绝大部分农村居民点是以单层、单户为主，农村居民点建筑物密 度与建筑容积率低；另外，存在一户多房，且大多数有前后庭院，建新不拆旧、乱搭乱建和 超占闲置等现象。河南省周口市居民点及工矿用地158676．3公顷，人均158．2IIl2。其中农 村居民点占非农业用地的81．2％，人均150．7m2(0．23亩)(扶沟县农村人均居民点用地高 达199 m2)，超过了国家规定的村镇建设用地标准的上限(150m2)。城镇建筑多为低层， 建筑密度大，容积率低，土地利用不尽合理。 1．3双重占地现象严重，农民住宅空置现象突出 我国实行严格的城市户籍政策，虽然现在各级政府都进行户籍制度改革，放松了农村户 口进城工作的限制，但是进城农民与城市居民在身份、地位、社会保障和福利待遇等方面