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新中国农村土地流转政策的演进及建议 　　摘 要：新中国成立后，以土地流转为主要特征的农村土地要素市场成为构建中国社会主义市场经济体系的关键环节，实施农村土地流转政策有助于推进国家经济体制整体性变革。1984年以来我国农村土地流转经历了三个阶段：允许转包、依法转让、规范流转。为深化农村土地流转，在落实长久不变的承包期、保证农民主体地位和完善流转市场三方面应做出政策改进。 　　关键词：土地流转；政策；演进 　　一、农村土地流转的内涵和意义 　　农村土地流转是在农村土地所有权以及农用地用途不变的前提下，土地承包者将土地使用权从承包经营权中分离出来并转移给其他农户或经营者的行为，其实质就是农村土地使用权的流转。 　　农村土地流转有利于促进农村土地资源在土地经营者之间的合理流动，有利于优化土地资源配置，实现土地的规模经营；有利于促进农村劳动力转移，促进我国城市化的发展；有利于促进农业结构的调整，加快农业产业化进程，并增加农民收入；有利于吸引各类社会资金投入到农业生产和农业的综合开发利用，促进农村经济的发展。回顾农村土地流转政策的演进历程，总结农地流转政策的成就与缺失，有利于完善土地流转的相关政策及农地制度未来的改革。 　　二、我国农村土地流转政策的演变 　　1.流转的开始，“允许转包”阶段：1984―1987 年 　　1982 年一月，中共中央第一次发布了关于三农问题的“一号文件”，高度评价了农村改革取得的巨大成果，充分肯定了家庭联产承包责任制，大力鼓励农民发展多种方式的经营，同时明确规定：社员向集体承包的土地，不得买卖、出租、转让或荒废，否则集体有权收回承包地；社员如果无力经营承包地，或者转为经营非农产业时，应当将承包地归还集体。1982 年《宪法》第 10 条也明确规定“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或以其它方式非法转让土地”。因此，这个时期的农民在处理农地时只有两种合法选择：自己耕种或者归还集体。但是，部分农民不顾法律和政策的限制，依然进行农地的自发转包，这可以看作是农地流转的最初形态，带有自发、非正规、短期性和政策不明朗的特点。中共中央注意到农民转包农地的行为，在调查研究的基础上及时调整了土地政策。1984 年的“一号文件”尽管依然规定承包地不准买卖或出租，但已经出现了明显的松动迹象，文件明确规定“社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交由集体统一安排，也可以由社员自找对象协商转包”。这意味着社员对待承包地除了自己耕种与交还集体外，还多了一种选择，即在获得集体同意的前提下转包给他人，这是对农民群众自发转包行为的认可，也是党的正式文件中最早对农地流转问题作出规定。 　　20世纪80年代中期以后，乡镇企业在发达农业地区和大城市郊区勃兴，这些地区有大部分的农村劳动力“离土不离乡”，出现一部分农户舍不得放弃土地但又不好好种地、另一部分农民想多种地又得不到足够多地的状况，有关农地流转的政策再次提上议事日程。中央政治局于1987 年 1 月 22 日通过了有关深化农村改革的五号文件，规定长期从事其它职业又不耕种土地的承包户，原则上应当解除与集体的承包合同，将承包地交还给集体；或者保留与集体的承包关系，经集体同意后将承包地转包给他人，这就将“允许转包”政策正式写入了党的文件。决议对土地转包中的一些具体事项也作出了相应规定，例如原承包户如果在承包期间改良了土地，转包时有权获得相应的价值补偿；承包户如果自己不耕种又不采取措施让别人耕种，即擅自弃耕抛荒，则会遭到经济处罚，集体甚至有权要求解除承包关系，强制收回其承包地。根据不同情况对承包户进行“补偿”或“处罚”，这明确显示了党中央鼓励土地转包的意思。 　　可以看出，这一阶段主要是党中央通过决议的形式，实现了农地政策由禁止转包到“允许转包”的历史性转变，但这一时期相关的法律并未做出相应的规定。自此以后，农民对农地进行转包现象逐渐增多，相关的国家法律与政府法规也将陆续出台。 　　2.流转的探索，“依法转让”阶段：1988―2000 年 　　为了及时解决土地转包过程中发生的问题，有效规范土地转包的程序，切实保障农民土地流转的权益，国家连续出台了系列相关法律法规，并且正式将“依法转让”的条款载入了宪法。 　　1988 年 4 月 12 日，七届全国人大一次会议完成了对 1982 年《宪法》的首次修改，修正案规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”它区分了土地的所有权与使用权，并且进行了灵活处理：在土地所有权方面依然毫不动摇地坚持土地公有制，所以保留了任何组织或个人不得侵占或买卖土地的规定；但在土地使用权方面出现了明显的变化，主要体现在废除了有关土地出租的禁令，新增了土地使用权可以依法