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走向未来的城乡规划 ——论北京城乡规划制定和管理制度的变革 陈 军 【摘要】本文以北京城乡规划制定和管理制度为研究对象，从北京城乡规划经历的三个历史阶段， 目前面临的转型、事权、价值、引领、创新要求，提出了北京城乡规划制定和管理迫切需要实施育公正、 破结构、拓内涵、配事权、多评估、新通道六项变革路径。 【关键词】城乡规划；制定；制度；变革 1．历史沿革：城乡规划制定和管理制度经历的三个阶段 1.1 确定集中的建设和管理制度 北京市人民政府十分重视首都的城市规划工作，1949 年 5 月，成立了北京市都市计划 委员会，着手研究首都的城市规划。 1953 年夏季，北京市委成立了工作小组，由北京市委领导主持，并聘请苏联专家指导 工作，在此基础上制定了《1953 年扩建改建总体规划草案》。 1955 年4 月，经中央批准，北京市政府正式聘请的苏联专家工作组来京指导工作。北 京市委专门成立了专家工作室，从城市建设各方面抽调技术人员，在苏联专家指导下工作， 并成立都市规划委员会（与专家工作室是一套人马，两块牌子）。在《1953 年扩建改建总体 规划草案》的基础上，进一步研究制定北京城市建设总体规划方案，并形成了1958 年制定 的 《北京城市建设总体规划初步方案》。 50 年代末60 年代初，正式成立北京市城市规划规划管理局。1964 年3 月，中央指出： “凡是不应该在北京建设的单位，不要挤在北京进行建设。凡是不应该扩大建设的单位，不 许进行扩大建设。”明确了首都的建设和发展方向。 1966 年至1971 年，由于政治运动，北京市城市规划管理局被取消。 1971 年6 月，万里主持北京城市建设管理工作，成立城市规划领导小组。1972 年，正 式恢复北京市城市规划管理局。 1976 年 6 月，邓小平主持中央工作，提出“首都建设应由北京市委实行一元化领导。 今后，在北京进行各项建设，都应该接受北京市的统一管理，执行统一的城市建设规划。每 年北京市制定的首都建设综合计划，经国务院审查批准后实施。一般民用建筑，实行统一投 资、统一建设、统一分配，并逐步实行统一管理。” 1979 年4 月，中央工作会议上，提出整个国民经济实行“调整、改革、整顿、提高” 的方针。中央书记处明确指出：“北京是全国的政治中心，是我国进行国际交往的中心。”要 求把北京建成“全国、全世界社会秩序、社会治安、社会风气和道德风尚最好的城市；变成 全国环境最清洁、最卫生、最优美的第一流城市，也是世界上比较好的城市；建成全国科学、 文化、技术最发达、教育程度最高的第一流城市，并且在世界上也是文化最发达的城市之一； 同时还要做到经济不断繁荣，人民生活方便、安定。经济建设要适合首都的特点，重工业基 本上不再发展”。 1.2 走向协商的规划制定和管理制度 1981 年11 月，北京市政府决定成立北京市城市规划委员会，市长兼委员会主任。在北 京市规划委员会的主持下，1982 年3 月正式提出《北京城市建设总体规划方案（草案）》。 1983 年 7 月，正式下达了《中共中央、国务院关于对（北京城市建设总体规划方案） 的批复》，原则批准总体规划方案并作了10 条重要批复。为了从根本上解决北京城市建设上 存在的问题，中共中央、国务院在对《北京城市建设总体规划方案》批复的同时，还决定成 立首都规划建设委员会，负责审定实施北京城市建设总体规划的近期计划和年度计划，组织 制定城市建设和管理的法规，协调解决各方面的关系。首都规划委员会由北京市人民政府、 国家计委、国家经委、城乡建设环境保护部、财政部、国务院办公厅、中央军委办公厅、解 放军总后勤部、中共中央直属机关事务管理局、国家机关事务管理局等单位的负责人组成， 北京市市长任主任。 为了保证首都城市建设和规划管理的顺利进行，北京市除严格贯彻执行《中华人民共和 国城市规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国环境保护法》等全国性的 重要法律、法规以外，几年来，北京市人大常委会陆续通过了《北京市城市规划条例》、《北 京市道路交通管理暂行规则》、等地方性法规条例。北京市人民政府和首规委还颁布了《关 于北京市区建筑高度控制方案的决定》、《关于严格控制高层楼房住宅建设的规定》等地方法 规性文件。另外，根据城市总体规划的各项规定和要求，各有关部门制定了许多相应实施细