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论纵向分权中的比例原则 ——以欧盟、联邦及单一制为考察对象 * 王书成 【内容摘要】比例原则是欧盟宪法的基本原则之一。在欧盟的权力架构中，欧盟与成员 国之间纵向权力的分配遵循了比例原则。联邦制结构中也存在比例原则的独特内容。即 使单一制等结构形式的纵向分权中，比例原则仍然具有一定的存在形态。比例原则要求 纵向分权中须遵循地方自治优先的自下而上的权力逻辑。特定时空环境下，集权须符合 比例原则中必要性原则的内在要求。我国虽然是单一制国家，但也有自治分权的制度因 素，其也有比例原则的存在基础，从而须厘清比例原则在其中的内在逻辑。 【关键 词】纵向分权；比例原则；欧盟；联邦制；单一制 比例原则在欧洲已被奉为公法上之“帝王条款”，在宪法、行政法等公法领域被广 泛适用。被社会上广为关注的《欧盟宪法草案》更是将比例原则的发展推向了一个新的 高度。欧盟宪法中的比例原则作为基本原则之一，已不再局限于具体的司法实践领域， 其已延伸为欧盟与各成员国之间权力架构的基本原则。比例原则其实并非是在欧盟宪法 出现以后才在纵向分权架构中予以适用的。比例原则在联邦、单一制等纵向分权的结构 形式中都其存在的形态，只是内容存在差异而已。本文试对纵向分权中的比例原则作一 探讨。 一、纵向分权中比例原则的存在形态 比例原则在欧盟宪法草案中具有明确、清晰的内容，其与欧盟宪法中的授权性原则、 辅助性原则相辅相成，为欧盟中纵向权力的分配提供了整体架构。联邦制国家同样存在 授权原则等，比例原则在联邦制国家也具有独特的存在形态与内容。在其他具有分权、 自治等制度因素的结构形式中，纵向分权中同样存在比例原则。 （一）欧盟纵向权力架构中的比例原则 欧盟宪法草案对纵向分权规定了三项原则，即授权性原则、辅助性原则、比例原则。 此三项原则反映了欧盟纵向权力的基本架构。根据欧盟宪法草案的规定：“1．联盟通过 授权原则行使管辖权。联盟权能的行使则受到辅助性原则和比例原则的支配。2．根据 授权原则，联盟为实现其由本宪法所规定的目标，应在本宪法中由其成员国所授予的权 能限度内活动。本宪法未授予联盟的权能由成员国保留。3．根据辅助性原则，在那些 未划入其专有权能范围内的领域，只有当且仅当所欲采取之行动的目标无法由成员国— —不管是中央层级还是地区或地方层级——充分地实现，基于所提议之行动的规模或影 响，可在联盟层组成得以实现时，联盟方可采取行动。联盟各机构应根据本宪法所附《关 于适应辅助性与比例原则的议定书》的规定，适应辅助性原则。各国议会应确保该原则 合乎本议定书规定的程序。4．根据比例原则，联盟行动的范围与形式不应超出实现本 * 作者简介：王书成，法学博士，香港城市大学中国法与比较法研究中心研究人员。 109 宪法之目标的需要。各机构应按照第三款所提到的《议定书》的规定贯彻辅助性原则和 221 比例原则。” 欧盟宪法中的授权原则要求在地方、地区、成员国与欧盟之间，权力结构必须清晰。 欧盟的活动应限于授权范围内的规定。欧盟必须确保地方和地区自治，充分尊重地方文 化，不得随意干涉地方事务。欧盟宪法草案将权力粗略地分成三种类型，即欧盟独享的 权限(the Union exclusive competences)、欧盟与成员国共享的权限(shared competences)和 补充性权限(comple-mentary competences) 。欧盟独享的权限范围比较清晰，而欧盟与成 员国共享的权限则相对模糊。辅助性原则的内在要求则建立在授权原则基础上而与其不 同。根据辅助性原则，对于个人事务，首先应该通过个人的自愿合作来解决，对于个人 自愿合作解决不了的，才允许公权力的介入，此时应该遵循先由低层级的自治政府来解 决，只有当低层级的自治政府无法解决时，才能由上层级政府（地区、国家或欧盟）来 辅助性解决。低层级政府对于事务的解决要优先于高层级政府的治理。 比例原则与授权原则与辅助性原则一脉相承，其要求在遵循授权原则与辅助性原则 的前提下对地方事务进行治理时，不应该超出宪法规定的目标，且在面临多种措施可以 采用时应选择与所追求目的最适宜的办法，以使手段与目的相对称。这一原则旨在使欧 盟的行为符合欧盟所追求的目标，以弥补辅