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论国家审计的角色定位 志华 （北京工商大学；100048 ） 【摘 要】国家审计的角色定位决定了国家审计作用的方向和作用的程度。传统上，国家审 计主要进行合法性审计，它与司法系统的法律监督交叉重复。理论上说，国家审计应有自己的特 定的角色定位，就是对政府各部门的财政收支的合规性和绩效性进行监督，这种监督是司法系统 的监督所无法触及的。 【关键词】国家审计 角色定位 理论分析 我国自 1983 年设立国家审计已经历二十多年的历史，在这二十多年中，国家审计的角色定 位伴随经济改革和政治体制调整进程也发生了相应的变化（姚建华，陈涌潮，2000 ）。整体上说， 初始国家审计主要着重合法性审计，后来进一步扩展到财政收支合规性审计，最近几年又提出要 在财政收支合规性审计的基础上延伸至绩效审计（温美琴；胡贵安，2005 ）。那么国家审计究竟 要着重哪些审计，或者说哪些审计内容本该是国家审计进行的？无疑对国家审计的角色定位有着 举足轻重的地位，本文就此进行探讨，以抛砖引玉。 一、委托代理：国家审计角色定位的政治分析 国家审计的形成是基于一个国家的权力中存在着私权与公权对立的两极 （谢志华，2008 ）。 通常私权是指作为自然人的个人权力以及作为独立经济组织的企业权力，在没有国家存在的时 期，只存在私权；公权主体就是一个国家的政府，主要是为了社会整体利益提供公共产品和和社 会秩序。为了让政府能够行使公共权力，私权主体必须向公权主体提供行权物质条件。这样，私 权主体与公权主体之间产生了委托代理契约关系。但是公权主体即政府有可能不能或不愿有效履 行契 的规定，在这种条件下，私权主体必然委托审计对公权主体即政府的履 情况进行监督， 这就产生了国家审计。国家审计通过对政府的监督做出审计结论，并向委托人私权主体即全体公 民提供审计报告，公民根据审计报告以投票权的方式地对公权主体形成制衡 （谢志华，2008 ）。 在权力的分权与制衡中，国家审计的功能体现在两个方面：其一，权力的横向结构中，与立法权、 行政权、司法权形成权力制衡；其二，在权力的纵向结构中，代表人民代表大会、国会、最高行 政机构对政府进行自上而下的监督。 1 为了更好发挥国家审计的作用，国家审计的功能定位应该从合法性审计为主转向合规性审和 绩效审计。如果国家审计长期持续地以合法性审计为重点，也会与司法权主体的职能产生重叠， 从而导致制衡低效；与此同时，随着民主制度的完善和公众民主意识的提高,人民越来越关注政 府支出的经济性、效率性和效果性，要求国家审计向合规性审计和绩效审计转变。正如杨时展教 授所阐述的那样：在民主的启蒙时期, 人民只要求取之于民的能有所限度, 过此限度, 人民有权 拒绝。至于取之于民的如何花费, 人民并不过问。随着社会的发展, 民主意识的增长, 人民逐渐 要求一切取之于民的, 必须用之于民, 不按照人民意志来使用, 人民就要求他负政治责任; 随着 社会的再一步的发展, 民主权利的再进一步增长, 人民又进而要求, 一切取之于民的, 必须经济、 有效地用之于民。用于民而不经济, 用于民而没有达到人民预期的效果, 政府仍要负责（杨时展， 1996 ）。 二、两难困境：国家审计角色定位的现实矛盾 我国国家审计尽管经历了合法性审计、财政收支合规性审计，以致绩效审计的变化过程（廖 洪，2003 ），但从审计实践看，国家审计仍然着重于合法性审计，而合法性审计更关注于大案要 案的审查。在实践上，之所以形成对国家审计的这种角色定位，主要原因在以下方面：（1 ）在早 期的审计理论研究中，强调审计监督必须要有依据，审计作为一种经济监督的形式，所依的最重 要的依据当然是各种有关经济行为的法律，这就是合法性审计的形成基础；（2 ）在早期的审计实 践中，由于市场经济建立伊始，在改革开放的过程中，政府各部门以及相关人员的各种经济行为 必然存在许多不合法、不规范的地方。加之当时的司法体系不够完善，司法力量相对薄弱，特别 是在经济行为（包括财政收支行为）的违法监督上难以到位。这就不得不促使在传统上作为经济 监督主体的国家审计以合法性审计为主的产生，以此来弥补司法监督的不足；（3