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论城管综合执法与城市管理体制创新 杨书文’ (天津财经大学经济学院，天津，300222) 内容提要：以相对集中行政处罚权制度为支撑的城管综合执法，经过10年的发展已取得了 阶段性成果。本文重点分析了城管综合执法在城市管理体$Og,l新方面取得的四项成就：即实 现了从分散执法体制到相对集中执法体制的转变；创设了两级政府三级管理的城市管理新模 式；建立了城市管理行政执法长效机制；促进了城市政府行政权力新格局的形成。 关键词：城管综合执法城市管理体制相对集中行政处罚权 相对集中行政处罚权制度的创立，是城市管理行政执法体制改革的重要步骤。这一制度 的建立与发展过程反映了行政执法从主观到客观，从合理到合法，从职权调整到立法完善的 螺旋式进步历程。该制度在城市管理领域实施以来，展现出从点到面、逐步推开的大好局面， 并取得了阶段性成果。城管综合执法、城市管理等问题因此也成为各级政府和有关部门普遍 关心的话题。 总体上说，通过在城管综合执法领域实施相对集中行政处罚权制度，缓解了城市管理中 长期存在的多头执法、职权交叉、执法扰民等问题；降低了行政执法成本、提高了行政执法 水平和效率；改善了城市管理的面貌；促进了行政管理体制改革；实现了管理方式、方法上 的创新。在此，笔者将重点分析以相对集中行政处罚权制度为支撑的城管综合执法，在城市 管理体制创新方面取得的若干成就。 一、从分散执法体制到相对集中执法体制的转交 中国城市管理的分散性行政执法体制形成于20世纪80年代初期。改革开放以后，城市 管理领域的行政法律法规得到迅速发展，先后出台了《中华人民共和国城市规划法》、《中华 人民共和国城市房地产管理法》、《市政工程设施管理条例》、《城市道路照明设施管理规定》、 《城市供水条例》、《城市燃气安全管理规定》、《城市公共交通车船乘坐规则》、《城市市容和 环境卫生管理条例》、《城市绿化条例》、《风景名胜区管理暂行条例》等法律、法规和规章。 这些法律、法规和规章的制定受到了计划经济体制的影响，难以摆脱条条立法、行业立法的 痕迹。因此，依据上述有关城市规划、建设和管理方面的法律、法规和规章，地方各级城市 政府纷纷组建了城市管理领域内的专业行政执法队伍。城市规划、市政、园林绿化、房地产、 市容等部门纷纷依据相关法律，在自身机关原有编制的基础上，从基层企事业单位抽掉部分 人员或从社会上招募部分人员组成各自的专业执法队伍，执行相关法律条款规定的内容。之 ‘作者简介：杨书文(1977一)，河北涞源人，女，法学博士，天津财经大学经济学院讲师，主要研究方 向为：城市管理理论、城管综合执法实践、地方政府管理。 77 后，随着行政法律法规的逐渐增加，各专业执法队伍也越来越多，逐渐形成了分散的行政执 法体制。在这种分散执法体制下，各专业执法部门各司其职，在～定时期内保证了行政管理 活动的有序性和规范性。但是，由于行政管理门类划分越来越细，相应的行政法律法规所规 范的内容也越来越具体。在社会发展过程中迅速出现的一些新生事务却越来越复杂，牵扯到 了诸多行政管理领域，成为交叉性的行政事务。日益扩张的交叉性社会事务对这种分散化的 专业执法体制提出了挑战。现实表现就是行政执法中存在的诸多问题：交叉执法，重复处罚 现象严重；政出多门，执法效率低；执法队伍过多，财政负担过重；执法力量分散，形不成 合力，管理难以到位，城市管理目标无法实现。这些问题的存在不仅影响了法律的实施效果， 使法律失去严肃性；而且还降低了政府能力，影响了政府形象。因此，城市管理领域的行政 执法体制改革势在必行。 相对集中行政处罚权制度的出台是行政执法体制改革的重要举措。这一制度建立的初衷 就是要解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题。实践证 明，这一制度取得了良好效果，其中最主要的就是该制度形成了一整套行政执法的新理念、 新措施，进行了行政执法体制的创新，实现了从分散执法体制向相对集中执法体制的转变。 相对集中执法体制是一种“条块结合、双重管理”的执法体制，其工作恩路是把具有交叉性 与重复性的相关行政处罚权统一起来，交由一个专门的行政机关行使，以消除专业管理划分 过细带来的分割化弊端；通过条块结合，以块为主的模式实现行政执法工作的优势互补，把 执法力量集中到基层，实现城市管理的长效化。 相对集中执法体制的优势体现在以下三方面：一是城市管理行政处罚主体实现了从分散