失地农民在城乡一体化中的角色定位与转化路径.pdfVIP

i 城乡一体化：趋势与挑战——中国“十二五’’时期的农村改革 …一…～}…………………………………………………………………………-- J 失地农民在城乡一体化中的 角色定位和转化路径 吴东海 【摘要】失地农民是工业化、城市化的必然产物，其转化已成为中国城乡一体化无 法回避的一大难题。此文对政府解决失地农民问题的实践扣相关研究进行了评析，在此 基础上提出“一提高四转化”的观点，即以提高政府公共治理水平为动力，以产业发展、体 制变革、空间流动、教育培训来促进失地农民加快转化。本文认为，失地农民转化是一项 V V 长期性的系统工程，单项改革或单项政策很难产生实质性作用，只有由补偿安置型转变 Y 为全面发展型，由政府管制型转变为公共治理型，采取系统化综合措施，充分保障失地农 民的政治、经济权益，才能真正实现以较小成本在较短时间内将之全面转化为市民，为城 乡一体化提供有效的人力资源，实现和谐发展。 【关键词】城市化；失地农民；公共治理；转化路径 一、失地农民问题已成为中国城乡一体化无法回避的一大难题 改革开放以来，尤其近lO年来，随着中国工业化、城市化的加快，农村集体土地被大 量征用，因此而丧失土地的农民作为一个特殊群体，数量迅速扩大。在这场中国式圈地 运动中，保守估计，目前全国失地农民已达5000万，10年后可能超过7000万。如此庞大 的群体，面临着后退无路、被动城市化的境况，政府如何充分保障其经济、政治等基本权 益，妥善解决其生存、生活和发展问题，促进其全面转化为市民，成为中国推动城乡一体 化、构建和谐社会无法回避的一大难题。没有失地农民的市民化，就没有良性、可持续的 城市化。如果失地农民问题处理失当，势必造成城乡二元结构畸形发展、形成尖锐冲突， 严重影响中国工业化、城市化大局。只有失地农民充分转化，才能为工业化、城市化提供 有效的人力资源，为弥合城乡二元结构创造健康良性的经济社会环境。 (一}理清两个概念 在探讨这一难题之前，有必要理清两个概念，首先，到底是“失地农民”还是“被征地 农民”?其次，政府对失地农民只是“安置”了事吗? 关于第一个概念。土地与农民本来就具有血脉相连的天然联系，就像鱼和水、人与 空气一样，而且二者之问的紧密联系存在年代之久，远在国家和法律形成之前。那釉理 直气壮地认为土地国有，从农民手中征地天经地义的观点，是合法的，却不一定合乎情 一68～ 农民工市民化与城乡一体化 ； ………………………………………………………………L……… 理。政府决策的依据不应仅仅是冷冰冰的法律条文，还需要更多的人文关怀。因此，笔 } 者倾向于使用“因政府征用而丧失土地、水域以致无法以农业生产方式谋生的农民、渔 i 民”(简称“失地农民”)这一概念，这体现了对农民主体性的尊重。而“被征地农民”在一 j 定程度上反映出当前政府对失地农民的功利性漠视和选择性忽视，应慎用。这两个概念 i 的冲突，涉及到对失地农民的态度和土地管理制度改革走向，目前一般学者多用“失地农 民”，而官方文件一般用“被征地农民”。“名者实之宾”(庄子)的时代早已过去，在征地 i 标准、目的含糊不清，某些地方“公共利益”虚悬的今天，失地农民问题需要重新正名，重 新校准定位，重估现行法律规定的征地制度。 关于第二个概念。现在的官方文件和不少学者论文提及失地农民问题(包括其他问 题)时，一般都采用“安置”这个词。从词义来看：“安置”，即安放，安顿，使人或事物有着 落。笔者结识的不少失地农民都对“安置”这一词语十分反感，在某某临时安置区的牌子 面前，某失地农民对笔者抱怨：“我们又不是难民，为什么总被安置?”其实他们更不是可 以随意安