农村行政管理和公共服务财政问题探析.pdfVIP

142中国新农村建设：乡村治理与乡镇政府改革 二、地方政府的资金缺口 2003年，中央做出一个重大决定，废除所有的农熊税费，包括先前所提甍的土地税。 当然，村民很欢迎此决定。但是这一决定也给农村政府带来了严重的后果，农业税的废除 使得原本就提襟霓肘的乡镇政府帮树委会更蕊陷入困境。也就是，乡镇致癍蠢材委会，特 别是以农为生的地区，很久以来就负债累累。现在，。又被抽掉原来他们赖以生存的税收。 特别是不让他们征收统筹税(绘乡镇政府的)和集体提留(给树委会的)，后果便是很多 乡镇政府和村委会发不出工资，也不能提供必要的公共产品。福利措施无法实施，修路得 放弃，计划生育被削弱。在某些省份，医疗工作者和村医数量持续减少，更加恶化了原本 已严重的农村医疗危视。农村教师的薪水壶县支付，然筒，乡镇仍}鑫要负担维修学校之类 的责任。 废除税费使德地方政府更加入不敷出。毫无疑问，地方官员忙于想法子从村民身上捞 钱，例如，提高使用费，因而又增加了新的农民负担。另一个结果便是为增加收入，地方 政府堂而皇之的广泛征用土地。在城市郊区，存在大量的以工业、商业以及居住为膊的征 邃要求。隧着经济增长步伐的加快以及深入内地，并发商也越热需要土避。地方政府包括 村委会与开发商串通骗取由于征地依法应补偿给农民的赔偿金。开发商付给地方政府大笔 钱，这对地方政府来说是求之不得，可以填=|}}他们缩水的预算。当然，这样的交易也肥了 一 腐败官员本身。 中豳农村现在处于矛盾之中。一方面，中央政府划拨新财政资金给农村；另一方面， 乡镇致府；；|餮村陷入严竣的财政危枧。假设，这是个可转变的问题，也就是说，当资金到位 时，危机可得到缓解。但是，仍存在制度性的障碍在妨碍新资金的有效使用，有关人士建 议最好在障碍消除或至少减少后才分配资金。主要障碍是缺乏财政管理、审计和支出控 制，无法保证所有上级划拨下来的资金真正按照目标有效使用。对于这些新增的资金，必 须采用掰的管理模式。例如，来自上级机构的拨款“很难足数到位”o其巾原因便是：若 资助农村教育，“需要与国家财政政策移农村费改税裙配套的新祝黼”。每一级人民政府都 对教育负有责任，但他们不能将转移责任给下级来逃避自己的义务。 资金漏漏是很大一个同题。在繁界镊行2002年麴地方财政报告中，擞行断定缝方财 政预算和财政体系管理需要彻底的、整体改革。例如谈到预算，世行强调需要建立～个将 财政资源和任务实旌结合的统一机制。研究人员对此表承赞同，认为当上级机关发出政策 指令时就必须提供相应的资金，从丽结束曾鼹导致农民负担重要的罪魁祸首“无资助指 令”现象(“上级出政策，下级拿票子”)。世行还发现在预算和清晰的、负担起的政策对 象之间没有餐确的、持续的联系，预算体系很少依靠贾确的规则，丽靠的是讨价还徐。下 级官员讨价还价的权力小，赤字和不平衡自然就被转移给下级，然后在转嫁到农民头上。 每级政府都应该起草一份履行他妇职责需支出多少的实际预算，文章还断定，如果没有给 地方政府提供自治的有意义的税收收入来源，也就是说，上级政府不能够拿走的收入的 新农村建设与乡村公共服务体系143 话，单纯依靠减少税费和追加预算资金的政策是持续不了多久的。 世行的报告中还披露了大量的减少地方依赖非正常资金的特定改革。地方官员通常不 知道什么钱是他们可以用的，直到预算周期的后期。从资金划拨到资金分配到使用单位有 数月之久。地方官员应该有一定的管理固定资金的余地，包括调整付款幅度，保证他们向 地方提供最具成本效益的服务以满足当地需求。 然而，当前的一些改革实验，看起来刚好相反，就是说，取消地方官员的管理固定资 金的余地。例如在贵州省，农村财政体系试验改革正在进行，省政府监督县政府财政，县 政府管理乡镇政府和村财政。既然没有对财政管理制度进行改革，那么滥用资金的问题当 然会继续存在。’ 更重要的是，要提高新注入资金的的使用效率需要大量缩减农村政府机关的人员编 制，特别是乡镇政府。乡镇政府普遍人浮于事。1990年每个乡镇机关只有30个人，据报 道，到2000年10月为止，有的乡镇增至300人。行政开支占了大部分乡镇政府支出。为 保证经济增长，现代化经常会导致政府编制增加，因为市场不能替代政府的任务还需要完 成。同样，市场行情的瞬息万变也使得我们需要不断信息和咨询服务。但是，令人感到疑