行政复议裁决主体不应作诉讼之被告——以行政复议制度性质为视角.pdfVIP

河南财经政法大学学报 2015年第2期(总第148期) 行政复议裁决主体不应作诉讼之被告 ——以行政复议制度性质为视角 田勇军 (浙江大学光华法学院，浙江杭州310008) 摘要：行政复议制度的性质关系着整个行政复议制度的定位和制度设计走向。一国(或地区)的 政治权力由立法权、司法权和行政权构成，任何公权力组织的活动均不外乎适用此三权或其中之一、二。 复议行为适用的裁决权所具有的司法性质，决定了行政复议制度的司法化性质。在司法化性质前提下， 复议裁决主体必须具备司法化相应的特征，即尽可能的保持独立、中立，以及裁决程序的司法化。而超 然、中立的身份决定了复议裁决主体不应该成为后诉的被告。这种制度设计有利于提高复议裁决质量、 彻底解决行政纠纷、提高复议裁决主体的权威和尊严。 关键词：性质；中立；权力结构；行政复议委员会 中图分类号：D922．1l文献标识码：A文章编号：2095—3275(2015)02—0067—1l 引 言 当前，在我国构建法治政府的语境下，对行政救济制度的进一步完善愈显重要，行政复议作为其中 一项重要制度，一直是人们关注并热烈讨论的话题。2014年11月1日，《全国人大关于修改行政诉讼 法的决定》在十二届全国人大常委会第十一次会议上获得通过，其中，草案对于经行政复议之后的行政 争议案件确定被告的规定做了调整，对复议机关决定维持原具体行政行为的，由原来的“选择性被告 说”修改为“一律作被告说”，即“作出原具体行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”∞。这是基 于当前我国行政复议维持判决率居高不下所采取的矫枉过正的手段，但是，采用由结果来检验并调整制 度的功利性之修改是否能从根本上解决复议后提起诉讼的案件之困境，尚有待现实来检验。本文以为， 这只是采取功利性的“堵漏法”，并没有从行政复议的性质为基点，对行政复议制度作出应然的制度设 计。所以，可以预见，行政复议制度中存在的弊端未必会随着修改之后的行政诉讼法之实施而得到彻底 的解决，难免会出现顾此失彼、过犹不及的现象。因为，缺乏理论基础的制度在实践中迟早是要碰壁的。 行政复议裁决主体在后诉中应否做被告之问题，关乎行政复议整个制度之设计，如复议裁决主体的 性质、责任，复议后提起诉讼之诉讼标的、审理对象，复议范围与诉讼范围的衔接等。行政诉讼法已经修 $收稿日期：2叭4—11—18 作者简介：田勇军(1972一)，男，河南叶县人，浙江大学光华法学院公法与比较法研究所博士后，贵州省委党校法学部副教授。 ①修改之后的行政诉讼法第一十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被 告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为 的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机 关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 67 万方数据 河南财经政法大学学报 2015年第2期 改，行政复议法的修改正在热烈讨论之中，其中如何完善复议制度，尤其是复议裁判主体的设置，是其关 键。本文力图从宏观角度，结合我国行政复议制度运行的实践经验以及该制度自身之特点，通过挖掘、分 析行政复议制度内在机理及其逻辑关系，探寻行政复议主体应然的诉讼地位。基本思路是以分析复议制 度性质为基点，提出构建与性质相匹配的行政复议裁决主体①构成形式，并以此内在性质和外在构成形式 为基础，推断出裁判主体在后续诉讼中应有的诉讼地位——不作诉讼被告。希望通过对复议制度这些主 要构成要素的分析，从理论上探寻更加符合社会发展规律的复议制度，以便更大程度的发挥其效用。 一、行政复议制度的性质及其特点 一般认为，所谓性质，就是一种事物区别于其他事物的根本属性¨]，是事物本身所具有