长江流域水资源保护立法必要性等若干问题探讨.pdfVIP

5．上中游水电开发的累积效应对长江生态影响与供水安全的影响问题。长江流域蕴藏着丰富的水能资源 ， 现已开发的只占可开发总量的15%左右。目前长江流域已建成各类大坝4万多座（其中电站约2440余座）， 这些大坝淹没土地、改变河流水文、水力学特征和河流生态系统，对生态环境带来影响。同时，河流上一 系列的水电开发利用还涉及到防洪、航运、灌溉、供水、环保以及跨流域调水等多方面的问题。虽然在建 每一座水电站时，都进行了相关的环境影响评价，但这些大坝的累积影响已经在一定程度上改变了长江原 有地质形态和水系分布,影响了长江水生生物洄游，同时将极大地改变着流域生态环境。如何规范与减少水 电开发大坝修建对长江流域的不利影响，协调水电调度与生态调度上的矛盾，需要从流域层面进行考虑。 6．长江流域生态功能独特性与重要性的流域统一保护问题。据不完全统计,长江流域现有水生生物1100多 种，丰富的水生生物资源,多样的水域生态类型,在促进长江渔业乃至沿江地区经济社会发展、维系长江流 域生态平衡和生物多样性、保障国家生态安全方面发挥着重要作用。 但随着长江流域经济社会的快速发展和人口的不断增加，长江水生生物资源及水生态环境面临诸多方面的 威胁，水生生物资源严重衰退，生物多样性受到严重威胁 ，大量长江特有的湿地面积缩减，使不少物种目 前已陷入濒危境地。因此，考虑长江生态系统在我国生态安全与生态健康中的重要地位，必须从全流域综 合考虑生态安全与社会经济发展、水资源开发利用的关系，保护其生态的流域独特性。 二、目前有关水资源保护的法律体系不能够满足当前长江流域水资源保护的需要 我国目前涉及流域水资源保护的法律体系基本形成 ，有关法律、法规及规章等已涉及水资源保护方面，但 由于立法时代背景、立法技术以及多方面因素，整个法律缺乏协调性与体系性，对水资源保护流域整体性 考虑不足，有关条文操作性不强，因而在长江水资源保护中无法发挥应有的作用。 （一）整个水资源保护法律体系协调性较差 1．主要涉水法律关系不清晰 ，有关水资源保护的法律之间缺乏体系与协调性。例如水法与水污染防治法 作为我国水资源保护的两部重要法律，二者在许多法律原则与具体制度上存在较大差异 ，相互协调性较差。 这些法律冲突与空白严重影响整个法律体系执行效果，也使得整个法律体系适用混乱。 2．部门立法与行政立法比重过大。由于立法机制与立法技术上的原因，涉及水资源的立法很难突破部门立 法的框架。同时由于有关法律的不完善以及行政立法的影响，水资源保护中实际起作用的是大量行政法规 与部门规章。这种以污染防御、行政管制为指导的立法，不仅缺乏引导、激励，公众参与程度不足，同时 更加重了这种体系性缺陷，甚至导致法律冲突 。 3．区域立法、区域分段流域立法与整个流域水资源保护的不协调。在水资源保护的大量区域立法中，各地 的立法质量上存在较大差异，重复性立法较多，自主性立法较少，区域间有关水资源保护相关法律规范不 一致或不衔接。各地主要关注本行政区域内水资源的保护，并且对其行政区域内的主要支流与干流部分进 行水资源保护立法 。这些地方性立法，将长江干流进行了人为分割，缺乏流域整体上的考虑，并不能真正 解决长江水资源流域保护的问题。 （二）产生法律体系不协调的原因分析 1．立法理念的相对滞后。我国环境法的产生深受传统法治思想的影响，以绝对理性立法哲学为指导的，以 危险防御为中心，重管制而轻预防。因此法规内容不是主要就特定环境法益保护，就是仅针对特定危害防 治。反映在水资源保护相关立法上，则以水污染防治为重，轻预防、保护与生态修复。 2．基础性法律的缺失。我国主要涉水资源保护的法律有5部，彼此之间法律关系不清晰。环境保护法由于 其法律地位与这些法律一致，并不能从法律地位上统领这些法律，其内容也无法成为环境基本法。因此我 国有关水资源保护法律体系缺乏一个在基本法律统领下的体系和谐，从而使得有关法律各自为政，甚至发 生冲突。 3．单要素、单功能立法与水资源保护流域统一管理不协调。水资源既是自然资源，同时又是战略资源，其 社会经济功能和生态功能密不可分。水资源保护立法首先要解决的是河流生态问题，其次才是水污染物的 控制。目前涉及长江水资源保护的立法基本都是单环境要素的立法，或者是单功能立法。如水法虽然涉及 水资源保护，但主要是从水资源的开发利用为主要立法目的，而水污染防治法则注重从水的生态功能角度 来调整有关水资源保护的关系，环境保护法则注重水资源的生态功能。即便在水资源生态功能进行规范的 同时，也出现了其中水资源的生态功能予以分割单独立法的情形。这样造成了整个水资源保护立法的生态 功能与社会经济功能分割，形成一种狭隘的单功能与单要素的立法