主体功能区划分理论初步研究.pdfVIP

第一篇 溶陵统筹与可持续发展·77· 主体功能区划分理论的初步研究 刘洪滨 齐俊婷 区域发展不平衡仍是世界普遍存在的问题。由于各国国情不同， 经济发展所处阶段不同，区域差距的程度与产生差距的原因有所不同， 促进区域协调发展的政策与操作方法也存在差异。如德国采取财政平 衡制度——对落后地区进行财政支持；欧盟采用结构基金这一基金工 具作为区域发展的资金援助；日本将国土整治作为综合的规划开发手 段，先后进行了四次“全国综合开发规划”；巴西、韩国则采取行政功能 中心迁移作为落后地区开发的“强心针”。国际经验表明，对于一个国 家或地区实行国土空间开发的时空管制和引导约束，是保障和促进空 间开发秩序协调、空间开发结构合理，进而实现经济社会可持续发展的 必然选择。 在我国的快速工业化和城市化进程中，同样出现了区域发展不平 衡等问题。突破以往的区域发展战略，《国民经济和社会发展第十一个 五年规划纲要》提出了主体功能区这一概念，并指出主体功能区划旨在 根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国 人口分布和经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化 开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能 定位调整完善区域政策和绩效评价，确定不同区域国土空间的主体功 能，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。这是贯彻落实科学 发展观、实施“五个统筹”的重大举措，是我国经济和社会发展的一个重 大战略调整，也是“十一五”及今后一个时期～项重要而又紧迫的任务， 对我国的长远发展具有重要意义。 尽管在区域规划领域有一些基础理论与方法的支撑，主体功能区 规划作为一个比较新的领域，很多新的科学命题都需要加强研究和学 习。为此，本文对主体功能区划中的几个问题进行了探讨。 一、主体功能区 在阐述这一概念前，需对这里的“功能”有一个正确的认识。在一 ·78·2008中国海洋论坛论文集 国范围内，各个区域由于自身发展条件的差异，在全国空间开发、国土 资源利用、社会经济发展中所发挥的作用是不同的，一般把每个区域所 发挥的作用称为它的功能。对于每个地区而言，作用是多方面的，功能 是综合的。比如说我国东部地区，它是支撑中国社会经济发展主要地 区，是引领中国改革开放的排头兵，这是它的功能；同时，若着眼资源环 境系统，我国东部地区在海岸带的保护、海陆统筹等方面也发挥着重要 作用，因此它还具有生态和环境意义等其他功能。主体功能区就是指 根据不同区域的资源环境承载能力和发展潜力，按区域分工和协调发 展的原则划定的具有某种主体功能的规划区域。它的作用主要是解决 人与自然的和谐发展问题，并可作为国家区域调控的单元。 1．主体功能区划 “十一五”规划纲要从区划的基本条件出发提出四大类型的功能区 并针对不同功能区设计相应配套政策，只是对主体功能区划工作的概 括。目前，无论是在学术界还是在国家层面，对主体功能区划的概念和 内涵还没有一个清晰的界定，存在“职能论”和“政策论”两种观点。 (1)“职能论”。此观点根据主体功能区的概念，认为主体功能区可 以理解为一种主要由资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力所 决定的“职能空间”，一个这样的空间只能有一种主要的职能，即主体功 能，但它并不排斥其他职能。从“职能论”出发，主体功能区划是对一空 间系统各子系统的职能分工过程，其手段是划定空间界线，其支撑是不 同的功能区政策，其目的是促进区域空间的高效协调发展。 (2)“政策论”。该观点认为主体功能区是一种“政策空间”，体现的 是不同政策在不同空间的落实，是国家意志自上而下的贯彻。而政策 制定的依据一方面是区域自身的条件和发展潜力，另一方面是国家总 体发展目标和战略布局。从某种意义上，政策决定了一个区域的发展 方向和发展规模，也就决定了其在更高层次区域内的地位和作用。 可以看出，“职能论”和“政策论”的根本区别在于主体功能区究竟 是由客观物质世界(资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力)所 主导的空间还是由国家主观意志(即区域发展政策)所主导的空间。 笔者认为，某一区域的功能应由其资源环境承载能力、现有开发密 度、发展潜力等客观条件和国家政策共同决定。所以，我们不能简单地 第一篇 海陆统筹与可持续发展·79