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公安组织结构改革的可行性分析 　　【摘 要】在现代化背景下，信息化、法治化、服务型政府的构建已然成为必然的趋势。公安机关组织结构与当今民众对公共安全的需求之间的不适应性也将成为一个增量，这种不适应会逐渐成为促进公安机关组织结构改革的动力。从理论上对公安组织结构改革进行分析，并对具有地方公安机关具有代表性的变革案例进行比较研究，梳理当前已有改革的经验与不足，能够为公安机关组织结构进一步改革的可行性提供有利的支撑和依据。 　　【关键词】组织结构；警务改革；可行性 　　组织结构是组织实现其目标的基本管理工具。公安组织结构是公安体制的重要组成部分，也是公安机关进行公安管理活动的重要媒介。公安组织结构是否符合现代化发展的要求直接关系着公安组织在现代化进程中组织战略与目标的实现。由于民众对于公共安全服务需求的日益复杂化与多元化，公安组织内部的层序结构、职能划分、运行机理和管理流程都必须进行不断的改革和调整才能有效应对。 　　一、公安组织结构及其基本要素 　　公安组织结构是指在公安系统内各层级、部门以及成员进行分工配合与联系沟通的过程中起重要作用的体系性媒介和载体，它是公安职责任务分化与综合的骨架与网络，涉及公安职能部门划分，公安管理体制运行，公安职责与权限的认定，公安管理层次与幅度的确定等多个方面的内容。 　　公安组织结构的要素主要公安组织的“显结构”与“潜结构”。公安组织的“显结构”主要由公安职权、公安机构、警力资源、警务机制等要素组成。公安组织“显结构”要素的排列与组成直观展现了公安组织结构的基本物化形态，对公安机关提供公共安全服务的质量和效率起着关键性作用。从行为科学与心理学的角度，公安组织的“潜结构”要素涉及公安组织内部的人员之间的沟通与协作，主要包括公安组织的目标战略、价值倾向、警力能力素质、组织承诺、组织信任等。公安组织的“潜结构”对公安组织的“显结构”的形成和固化具有重要影响。 　　二、公安组织结构改革的理论支撑 　　制度变迁理论最早由西方经济学家诺斯提出，他认为制度规定了人与人之间的行为范式，制度之所以存在是因为人事非完全理性的，无法充分认知并对充满不确定性和非稳定状态的外在环境作出充分反映，进而带来高昂的交易成本。制度变迁，是指制度创立、变更以及随着时间变化而打破的方式。诺斯将制度变迁过程分为强制性制度变迁与诱致性制度变迁。林毅夫对强制性制度变迁的解释是指由政府法令引起的，强调国家、政府主导的，强调在短期内集中利用垄断性的政府权力资源和正式的组织架构由上而下地传递改革思想和改革方案的改革思路；而诱致性变迁则是由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的一种自下而上进行的制度变迁类型。另外，学者李汉林认为，一个组织和制度的形成、生长和变迁， 并不能简单等同于组织结构及其制度模式内在的构造或重构过程， 而必须考虑到组织嵌入其中的整体社会的结构性环境， 也必须考虑到组织自身的路径依赖的惰性。 　　公安组织结构的改革从本质上而言即使公安制度的变迁，它的推进是以公共安全服务与警务工作的开展适应公安组织外部环境与组织内部条件为标准的。目前公安组织结构的改革已经是强制性变迁与诱致性变迁两种制度变迁方式的结合，既需要高层公安机关从宏观改革设计上给予方向上的指引与法律上的限定，也需要中层公安机关与基层公安机关根据当地公安工作实际情况，进行个体单元公安组织结构改革的创新试错，从具体方式和措施上予以补充和完善。 　　三、公安组织结构改革的实践先验 　　十一届三中全会以来， 在党中央的统一领导下， 我国的行政体制改革稳步推进。在这个阶段的行政体制改革中， 主要是行政机构和职能转变、人事干部制度改革、中央与地方在权力分配上的处理。公安组织结构的改革正是跟随行政体制改革的步伐不断深入。自改革开放以来，国家就对公安组织机构设置进行了四次比较重要的调整：1983年公安机关组织机构改革、1988年公安机关组织机构改革、1994年公安机关组织机构改革和1998年公安机关组织机构改革。每次改革的方式与内容虽然不相同，但从总体上说都是通过转变职能，精简机构，充实基层等方式，达成理顺公安机关的管理职责，转变公安机关的服务理念，提高公安机关服务经济社会发展能力目标而进行的改革。1999年，公安部提出：“要按照国务院的统一部署，按‘精简机关、充实基层、明确职责、减少层级’的总体思路进行机构改革”。在2006年，为深入贯彻《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》（中发[2003]13号），公安部制定了《公安部关于县级公安机关机构设置的指导意见》，对基层公安机关的组织结构进行了较为明确的规定。 　　除了国家对公安结构进行的指导与调整，地方公安机关也对公安组织结构的改革进行了积极尝试。自2003年以来，全国各地公安机关纷纷开始了警务