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编制好五年立法规划 推进上海地方立法工作 　　编者按：4月18日，市人大常委会召开2013年立法工作会议暨五年立法规划编制工作动员部署会，市人大常委会主任殷一璀出席会议并作重要讲话。本刊以专文形式刊发殷一璀主任讲话的主要内容，供学习参考。 　　五年立法规划编制是新一届市人大常委会开局之年的一项重点工作。常委会专门召开会议，对五年立法规划编制和今年的立法工作，进行动员部署，目的是通过这次会议，进一步统一思想、形成共识，明确任务和目标，编制好五年立法规划，并以编制工作为契机，推进本市地方立法工作。下面，我谈三点意见。 　　一、充分认识立法规划编制工作对建设法治城市的重要意义 　　首先，编制立法规划，是贯彻落实党的十八大精神的需要。党的十八大报告指出，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。习近平同志在纪念现行宪法公布施行30周年大会上指出，各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。法治很重要的是有法，吴邦国同志在今年全国人大常委会工作报告中指出，目前涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学统一，同时对做好今后的立法工作提出了明确要求。市委对上海城市法治化建设也作出了具体部署。市十次党代会明确提出了建设“法治完善”的社会主义现代化国际大都市的目标，这为本市各级国家机关更好贯彻宪法和法律、推进“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”指明了方向。 　　“凡事预则立、不预则废。”建设“法治完善”的社会主义现代化国际大都市是一个很长的过程，在市委领导下，市人大如何做好立法工作？五年立法规划发挥着重要的基础性、引领性作用。编制好五年立法规划，可以体现我们落实十八大关于更加重视加强法治建设的决心，可以反映我们对今后五年上海城市法治建设的思考，展现我们为上海经济社会发展提供法制保障的谋划。因此，我们要高度重视立法规划编制工作。 　　其次，编制立法规划，是为推进创新驱动、转型发展提供法制保障的需要。中央提出上海要当好全国改革开放排头兵和科学发展先行者，这是上海在新一轮改革发展中的历史定位。韩正同志指出，上海发展已站在一个新的历史起点上，“转型不容退缩，率先更需努力”。随着改革进入攻坚期、深水期，没有法治保障，改革很难深入，“四个中心”也不可能建成；随着群众法律维权意识日益增强，不讲法治群众也不会答应。加强法治建设显得更为重要，其中科学立法是前提和基础。当前，上海要试点建设自由贸易试验区，深化浦东综合配套改革试点，促进以企业为主体的技术创新体系建设，改进社会组织管理制度，推进简政放权转变政府职能，健全科学民主依法决策机制等诸多领域，都已产生并将继续产生大量的立法需求，需要我们准确把握，在编制五年立法规划的过程中通过大量的调研，深入了解本市今后五年“五位一体”建设的重点领域和关键环节的法制需求，提出一批上海经济社会发展中最基本、最急需、条件比较成熟的立法建议项目。 　　再次，编制立法规划，是加强科学立法、民主立法的需要。从本市立法规划编制和实施的历史来看，市十届人大常委会开创性地编制了三年立法规划，市十一届人大常委会开始每届都制订五年立法规划。历次规划实施情况表明，规划编制的指导思想、战略视野、立意定位，以及规划编制过程是否科学民主，都会对一个时期的地方立法产生较强的指导作用。规划编制质量会直接影响这一时期的地方立法质量。比如，市十二届人大常委会编制立法规划时，将项目分为立法条件比较成熟和立法条件尚不成熟的两类，既尊重立法规律，又增强了规划的灵活性和可操作性。市十三届人大常委会编制立法规划时，提出了“3+X”的工作格局，3是指市政府委办局、市政府法制办和人大的专门委员会，X是指法规所涉及的相关利益群众，这就打破了立法在人大或政府内循环的局限，更加有针对性扩大了公民参与。这个格局对过去五年立法项目体现社会公共需求提供了指引。因此，我们要学习借鉴历次规划编制的有益经验，高度重视并发挥五年立法规划对今后立法工作的导向作用，探索建立科学、民主的立法工作体制机制，为提高地方立法质量奠定坚实的基础和依托。 　　最后，编制立法规划，可以充分调动社会各方积极性，形成推进地方立法工作的合力。法者天下之公器。人大及其常委会行使立法权，是受人民委托、代表人民意志，是全社会共识的体现。我们的编制过程更公开些、透明些、开放些，就越能吸纳、整合社会各方的智慧和力量，使法规项目的确定具有较强的民意基础，获得社会各方的认同，形成推进实施的合力。当前