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浅议城乡建设用地增减挂钩 黄世冬 (宁德市国土资源局，福建宁德352100) 摘要：城乡建设用地增减挂钩工作是保障海西科学发展的重大举措。本文从保障建设用地需求、促 进城乡协调发展等方面分析了福建省开展城乡建设用地挂钩工作的重大意义，并从确定指导原则、规 范项目实施管理和加强资金使用管理等几个方面提出了积极推进城乡建设用地增减挂钩服务海西科学 发展的具体建议。 关键词：城乡建设增减挂钩海西科学发展 福建省人多地少，土地供求矛盾十分突出。特别是自实施海峡西岸经济区战略以来，福建省城镇化、工业 化速度又跃上一个新的台阶，j三趱贾擦供需矛盾日J；掐旦。与此同时，随着城镇化速度的加快，农民不断移居 城镇，农村住宅大量闲置。为有效化解土地资源供需矛盾，按国土资源部的统一部署，福建省于2010年开始开 展城乡建设用地增减挂钩试点工作。城乡建设用地增减挂钩，是福建省统筹城乡协调发展的重要手段和海峡西 岸科学发展先试先行的重大举措。 1城乡建设用地增减挂钩内涵 城乡建设用地增减挂钩，顾名思义，就是城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。随着我国社会经 济的进一步发展，城镇化水平提高，农村人口向城镇聚集。由于管理不够科学，在城镇建设用地增加的同时， 农村建设用地没有相应地减少，而是城乡建设用地同步增长．致使我国耕地总量急剧下降。为了缓解日益严峻 的“吃饭与建设”之间的矛盾，同时促进社会主义新农村建设、统筹城乡协调发展，国土资源部出台了城乡建 设用地增减挂钩政策。 2福建省城乡建设用地挂钩潜力和阻力分析 2．1城乡建设用地增减挂钩潜力分析 随着经济的迅速发展，农民收入不断增加，生活水平日益提高，加上造福工程和地灾点搬迁等项目的实施， 许多农民在农村拥有了新宅；同时，随着城镇化进程的加快，部分农民还举家迁往城镇。这些农民遗留下大量 闲置的旧宅基地。有分析认为，当前我国农村普遍存在一户多宅现象，农村住宅闲置率至少达30％。而且，大部 分农村居民点缺乏规划，布局不合理，占用面积大，土地利用不充分。 城镇化率在全国均处于上游水平，第二、三产业增长速度明显大于第一产业的增长速度。根据以上数据分析， 未来福建省农业从业人口(大部分是农村人口)将进一步减少，第二、第三产业从业人口比例(大部分为城镇 人口)将进一步提高。据专家预测，我国2020年城镇化水平将达到62％以上。。 3据福建省国土资源厅±地变更调查数据． ‘据福建省统计局2009年度统计公报数据。 ‘(2020年福建全省城市化水平超62％》＆!羔卫；』△塑：垫§!曼墼璺Q巴￡艘l!!￡婴囱丛§』：Q!壁QZ』!竺Q!QQZ墨!．丛垒墨量垫圣．!：丛翌 城镇化水平60％，农村人均占地面积标准40平方米计，农村居民点约需占地96万亩，村庄旧宅基地复垦理论潜力 潜力仍达195．65万亩。即理论上，福建省城乡建设用地增减挂钩潜力可达195．65万亩--291．65万亩。 2．2城乡建设用地增减挂钩工作阻力分析 城乡建设用地增减挂钩工作的阻力主要来自政府的政策限制和政策执行不到位，农民不愿意拆除旧房子， 以及项目实施资金不足等方面。 (1)来自城乡建设用地增减挂钩政策本身的阻力 由于城乡建设用地增减挂钩政策的制定者知识能力所限，或者过多地考虑了自身利益一部门利益和个人利 益，各地制定的城乡建设用地增减挂钩政策不一定都能真正满足政策相对人一农村居民的真实需求。 一些地方政府制定的相关法规及规范性文件等限制了城乡建设用地增减挂钩工作的开展。有些地方规定对 城乡建设用地增减挂钩甚至出现了误读和曲解，违背了制定城乡建设用地增减挂钩政策制定的初衷。如由于出 让城区的土地能为地方政府带来丰厚的财政收入，部分地方政府禁止将农民安置在城(镇)区或者城(镇)郊。 (2)来自政策执行者的阻力 政策执行者指政府部门用其工作人员。有些政府部门及其工作人员为了部门和个人利益，在政策执行过程 中，做出了不利于农村居民的行为，或者影响公平公正公开的行为，致使城乡建设用地增减挂钩工作难以开展。 此外，如果缺乏必要的激励机制，就会导致政府就或者其工作人员的不作为，即不愿意开展城乡建设用地 增减挂钩工作。 (3)来自政策相对人的阻力 政策相对人主要是指农村居民。部分农民虽然已经在城镇就业，但是他们的经济实力不足以购买他们需要 的商品住房或者政府统一安排的安置房。 部分农民虽然已经有