中国农村30年开发式扶贫政策实践与理论反思.PDFVIP

中国农村30 年开发式扶贫：政策实践与理论反思 王朝明 自 20 世纪 70 年代末改革开放以来，中国农村近 30 年不间断地推行了开发 式扶贫战略，取得了历史性的成就。据农村贫困人口监测数据显示，未实现温饱 的绝对贫困人口从 1978 年的 2.5 亿人减少到 2007 年的 1479 万人，同期贫困发 生率从30. 7%下降到1.6%。 贫困地区的基础设施、文化教育和医疗卫生事业得 到了不同程度的发展，贫困人口的基本生产与生活条件得到了大幅度的提升。中 国在整体上进行经济转型、稳步推 进现代化的进程中，有效地完成了经济增长 和缓解贫困的双重任务。但是，也必须看到在开发式扶贫推进过程中，贫困人口 仍有漏出，农村社会保障建设与扶贫战略 没有相互配合，扶贫政策绩效并不像 预计的那样理想，开发式扶贫对于当前农村 1400 多万贫困人口的脱贫效用已经 十分有限。因此，对农村近 30 年的开发式扶贫政策经验进行理论总结与反思， 对制定后20年中国农村新的扶贫战略是十分有意义的。 一、中国农村扶贫开发的历史演进和主要成就 新中国成立之后，政府对治理旧中国遗留的一穷二白的面貌，尤其对改变中 国农村贫穷落后状况的工作一直没有停止过。但在改革开放之前，其做法在很大 程度上仅局限于对贫困人口实施生活救济，对边远落后地区(主要是老、少、边、 穷地区)输送物资，进行外部支援和财政补贴。因此，在农村作为一场严格意义 上的反贫困政策的出台是 20 世纪 80 年 代初的事。它与以往做法的根本区别在 于，对贫困的缓解不是单纯依靠实行生活救济，而是与区域经济发展、农村生产 经营体制改革联系起来，通过直接的利益挂 钩、调动农民劳动积极性，并且用 发展生产、扩大就业和增加收入来缓解农村贫困。这就是后来称之为的“区域开 发式扶贫战略”。 扶贫开发作为一项全国性政策是在 1984 年提出的，其背景是:在 全国范围 实施的以家庭联产承包责任制和价格调整为主要内容的农村经济体制改革，极大 地提高了农民生产积极性，促进了农村经济快速增长，农村贫困人口数量大 幅 减少。但是，这一进程极不平衡，经济增长在不同地区不平衡，农民参与受益程 度也不平衡。也就是说，靠一般的发展政策难于解决那部分贫困人口特别集中地 区 的经济发展问题，需要对这类地区和这部分人实施一项特殊的扶持政策。因 此，从20世纪80年代中期开始，在全国范围内开展了以解决农村贫困人口温饱 问题为 主要目标，以改变贫困地区经济文化落后状态为重点的大规模扶贫开发。现 在看来，当时中国政府采用以区域开发为特色的开发式扶贫方式也主要是基于以 下几方面的考虑。 首先，与实施全覆盖的生活救助扶贫相比较，区域性扶贫开发瞄准的是贫困 地区而不是贫困家庭和个人，从而使贫困群体的识别难度大大降低，这与广大农 村地方政府在如何识别扶贫受益对象的技术管理与制度设计的能力是相适应的。 因为扶贫开发推行了近 30 年，对农村贫困人口的识别问题到目前为止也没有很 好解决。 其次，开发式扶贫的 重点是改善贫困地区的生产和生活条件，通过基础设 施和公共服务的改善来提高当地的农业和非农业的生产效率，从而使农户能够通 过提高效率来增加收入并摆脱贫 困。这样，地方政府只需要集中财力于基础设 施建设和公共服务，需要的财政资源就相对较少，并且政府还可以通过动员和鼓 励金融机构为贫困地区和农户的生产活 动提供直接的资金支持。但要实施全面 的社会保障对于贫困地区各级政府的财政开支能力来说则是难以承受的，一个连 基础教育和基本医疗服务都不能完全保障的农 村贫困地区，全面实现以收入补 贴为主要内容的社会保障只能是一种奢谈。 再次，以区域为对象进行扶贫开发可以充分利用行政管理系统，有利于降低 管理成本。这就是后来从中央到地方(省、市、区)扶贫领导小组、扶贫办公室这 些扶贫组织系统建立的行政基础，也是各种扶贫政策和扶贫资金通过这个系统贯 彻落实的条件。 中国农村区域性扶贫开发自上世纪80年代初推开以来，在随后近30年中不 断发展变化，其历史的演进大致可分为四个阶段。 第一阶段，农村经济改革和小规模的区域扶贫(1978—1985 年)。在这一阶 段通过农村经济体制创新，实现全面经济增长和改善农业交易条件，减缓了农村 贫困。从1978年 底开始，中国农村开展了以家庭联产承包制为中心的体制改革， 使农民重新获得了使用和管理土地、