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美国一部重要的海洋法案即将出台 在美国第 109 届国会期间，加州众议员 Sam Farr 提出的《21 世 纪海洋养护、教育和国家战略法案》（简称《21 世纪海洋》法案）， 将成为美国第一部海洋综合管理法案。 据悉，美国海洋管理法律现有 140 余部，分别由 20 个联邦部门 执行。这些法律多为资源和行业管理法规，涉及海岸带、自然保护区、 水产资源、海洋哺乳动物和海洋污染等的管理。这些法律贯彻实施互 不衔接，造成这样一种尴尬的局面：对资源、行业或部门的管理规定 详细具体，而对海洋产生显著影响的非海洋活动的管理或治理以及海 洋管理体制和执法体制、海洋管理和执法经费保障等基本问题则属于 法律空白。《21 世纪海洋》法案填补了涉海法律空白，阐明了国家的 海洋共识（vision) ，及联邦和地区各级贯彻此共识的方式和经费来源。 2007 年 4 月 26 日，美国众议员自然资源委员会水产、野生生物 和海洋小组委员会召开《21 世纪海洋》法案听证会，邀请新罕布什 尔大学自然资源教授、美国联合海洋委员会和原美国海洋政策委员会 成员 Andrew A. Rosenberg 作证。Rosenberg 作证发言指出，关于海洋 政策变革，国会应考虑以下 5 方面的问题：（1）将以生态系统的管理 作为指导原则；（2 ）制定强有力的一致政策，解决海洋利用新出现的 问题；（3 ）加强《海岸带管理法》；（4 ）开发综合海洋观测系统，支 持海洋政策；（5 ）解决气候变化对海洋影响的海洋政策框架。现摘译 如下，仅供参考。 1 以生态系统为基础的管理 1 《21 世纪海洋》法案将《NOAA 组织法》摆在适当位置，规定 NOAA 为美国主导的海洋机构，为了更好的履行其职责，NOAA 应 进行重组。NOAA 的使命及美国海洋政策应该是以生态系统为基础的 海洋资源管理。美国必须拥有主导的海洋机构，白宫应设立海洋顾问 和海洋理事会。 以生态系统为基础的管理不仅仅是最新的专门用语，或是决策方 向的微小改变，它是我们如何对待和如何管理人类与自然资源相互作 用的方式的根本性转变。从目标选择的不同前景至冲突解决，决策的 不同过程应该以以生态系统为基础的管理为依据。NOAA 将以新的组 织结构，在当前分散职能的基础上进行综合，以最佳状态迎接此挑战。 在我看来，NOAA 仅停留在涉海部门汇总的层面，不是一个主导的海 洋机构。如原美国海洋政策委员所指出，联邦“海洋”部门问题的镜 子作用以某种方式存在于 NOAA 内部，这些问题就是项目计划的分 散性和相互冲突的权力。NOAA 组织法应把 NOAA 的精力集中于 NOAA 的核心权限和职责上，如评价、预报和其他业务，集中于海洋 和沿海区及其资源以生态系统为基础的管理、科学研究和教育等上 面，以此减少分散性。 以生态系统为基础的管理方法的实质据有以下5 点： （1）重点集中于为支持人类福利服务而连续提供生态系统能力。 此能力认识到，人类是生态系统固有的组成部分。生态系统服务已超 出了简单开发利用（如渔业捕捞和采矿等) 的范围，包括在支持生命 中发挥重大作用的服务，调节气候变化，向社会提供重要文化资源的 2 服务等； （2 ）认识到自然边界比法律管辖的人为边界与保全生态系统服 务的关系更密切； （3 ）各种人类活动（尤其包括海洋生态系统）的相互影响，需 要一定程度的综合管理； （4 ）人类活动对生态系统的累积影响经常造成生态系统的时空 变化，必须采取政策行动予以解决； （5 ）决策不会对所有生态服务产生同样的影响，各部分（包括 人类活动）之间的服务必须进行综合权衡。否则，决策往往完全忽略 了潜在问题的后果。 国家海洋政策应承认这些原则，并寻求区域生态系统内的综合管 理。如果我们取得成功，其结果应该带来较健康的生态系统、较健康 的沿海社区和商业。如果管理能与科学相结合，那么，管理的协调性 还能更强，并更加可理解。 2 协调一致的海洋管理 依我