我国行政规范制定中的问题及对策分析研究.pdfVIP

摘 要 行政机关制定的对不特定当事人发挥规范效力的行政规范，是行政机关发 布行政措旖、决定和命令等重要政策的公文载体和行使行政权力、进行行政管理 的手段之一，在历史上曾发挥了行政管理依据的作用，在现实的行政管理中仍被 广泛地应用，某种程度上扮演着“准法律”的角色。随着经济、社会的不断发展， 行政管理事项的R益复杂化、专业化和现实生活的多变性都要求行政机关对现实 做出及时、必要的口向应，行政规范正是适应了规范行政权力行使、应对社会快速 变迁的需要。但由于我国理沦界对其研究甚少，实务界对其认识往往也比较感性， 造成行政规范制定过程中出现了较为严重的问题。在某种程度上行政规范成为 “恶法”，不但未能促进行政管理的顺利开展和行政效率的提高，甚至被作为维 护地方、部门利益甚至个人利益的手段，背离了行政的公益目的，侵害了公众的 合法权益。为防止这种权力失范，针对易出现问题的方面和环节，对行政规范制 定过程进行系统的研究，将其纳入法治化、制度化的轨道，是我国行政法治化进 程中必须解决的一个现实的紧迫课题。 行政规范的制定与依法行政和公共决策问题紧密相关。本文根据法学和管理 学的基本原理，针对我国行政规范制定过程中存在的某些突出问题，从规范和实 证两个角度、程序和实体两个方面进行平实的分析、考察，并对建构和完善行政 规范制度提出了某些构想。全文共分三大部分，分别论述了行政规范的基本理论， 我国行政规范制定中存在的问题及其成因，完善行政规范制定制度之对策和建 议。希望以初步探讨引发开展更多的理论研究，给完善行政规范制定工作以助力。 第一部分行政规范的基本理论。没有科学的理论，就没有科学的实践，没有 理论根基的研究只能是宅中楼阁。本部分首先从行政规范的概念着手，梳理和归 纳了我国行政规范理论和实务中对此概念的论述，从概念应具有的外延和内涵两 个方面论证了行政规范的基本含义，并根据行政规范制定主体、与行政法律规范 的关系及其制定目的几方面刘+该概念予以解释。其次，为进一步准确认识其涵义， 对行政规范的特征进行了深入分析，具体归纳了其执行性、规范性、主体广泛性、 效力多层次性、内容丰富性、形式多样性等六个方面的特征。再次，从法学和公 共政策的角度总结了行政规范所具有的指引预测功能、利益调控功能、激励约柬 功能和资源分配功能，从一个侧面表达了其存在的必要性和合理性。接着，从秩 序行政一一管理行政一一服务行政的国家行政发展史、我国政府主导型社会治理 模式和法律本身的局限性入手，进一步从理论上论证了行政规范存在的客观必然 性和必要性。但存在的未必都是合理的，现代政治科学和公共管理科学研究及发 达国家程序法治的历史和现实经验则为完善我国的行政规范指出了可行的途径。 第二部分行政规范存在问题及其成囡。笔者根据自己所做、所见、所闻和所 感，从程序和实体两方面归纳了行政规范制定中存在的一砦突出问题。在程序方 面主要表现为几“乱”：启动程序乱、论证程序乱、审查程序乱、公布程序乱、 存在状态乱、制定技术乱等。而在实体方面主要表现为利益导向问题：制度安排 不合理、地方化和部rJ化倾向，“重、突出方便管理忽视权利保障、政令不统一等。 造成上述问题的原因是多方面的，除了我国绡织法／1i健全、政府职能定位不清、 机构设置不合理、公共财政体制未确立及政绩考评体系不科学等体制性问题外， 在现有体制下不应存在的管理理念滞后、制定程序不规范、制定者素质不高、制 度建设不完善等，却因各种原因现实存在着，而这种状况是可以而且应该改进的， 笔者将这些冈素概括为尚法理念的缺失、程序意识淡漠、公共选择的自然结果、 制度建设的滞后和有限理性的制约等五个主要方面。 第三部分完善行政舰范制定制度之对策和建议。提出问题是为了解决问题， 在第二部分列明问题和剖析原因的基础上，笔者根据]：作经验和理论学习成果， 有针对性地提出了建构完善行政规范制定制度的设想。首先确立制定行政规范的 法治、民主和科学的理念，明确行政规范应具有的基本内容和价值取向，从实体 上保证公平、公正和科学。其次确立行政规范制定过程的JF当程序和加强制度建 设。笔者认为，在行政规范制定中应按照lF当程序理念建立健全立项制度、公众 参与及专家论证制度、政府法制机构审查制度、统一公开发布制度、说明理由制 度、评价清理制度等六项基本制度，并就议程控制制度和公众旁听与新闻报道制 度提出了初步构想。完善的制度建设能够提高行政规范制定的质量，但不能解决 出现的问题，而且，前述制度更多的是行政机关