国家中心视角下社会组织的政策参与：以行业协会为例.docVIP

国家中心视角下社会组织的政策参与：以行业协会为例 　　内容提要近期社会组织研究领域出现了“国家中心”转向，即更具体地分析政府结构和制度环境对于社会组织生存或运转的影响。运用这一视角，本文以行业协会为对象，分析既有政府治理结构对其政策参与行为的影响。本文提出，地方政府与中央政府的不同利益导向与角色，塑造了行业协会政策参与行为的特征与后果。基层地方政府较少主动提供制度化的政策机会，更倾向于优待大型龙头企业，政商之间较多诉诸直接联系而非集体协商；中央政府需权衡公共意见与整体社会利益，才可能主动地提供更多制度化机会空间给行业协会，从而此层面上行业协会可以更有效地表达集体利益诉求，甚至争取中央政府部门的支持与地方政府抗争。 　　关键词政商关系社会组织国家中心制度环境政策参与 　　〔中图分类号〕C912.2〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X（2016）04-0116-07 　　一、问题的提出 　　在市场化转型的推动之下，政府改革了旧有的行政管理体制以适应市场经济，并重新架设自身与新兴私营企业主群体之间的关联。通过将旧行业管理部门转型为行业协会和推动成立新协会的方法，从1980年代开始中国逐渐建立起一套行业协会体系，作为政府与市场之间的桥梁与纽带。正因如此，作为社会组织中重要而特别的子类型，行业协会从一开始就与政府关系密切，具有协助治理、促进经济发展与整合新社会群体的重要意义。由此，研究者们感兴趣的重要问题是：作为私营企业主的组织化团体和政商之间的桥梁组织，行业协会能否将来自社会的利益诉求输送入政体，进而影响政府决策？对此一问题，既有研究提供了三种看法。 　　“国家支配论”者认为，行业协会处在强势政府控制之下，甚至可能只是嵌入官僚体系中的政府工具而非真正意义上的利益中介组织。“庇护主义”视角则将行业协会视为政商之间编织社会网络和促进非正式关系的平台。“庇护主义”常被视为中国政商关系的核心特征之一，强调政商之间基于特殊利益而进行的交换行为，私营企业主依赖特殊主义关系来寻求官员的庇护，从而获得资源、优待、许可或其他便利。①近期研究捕捉到一些基于正式制度而发展起来的政策参与过程，即企业可经由直接游说来影响政府决策，行会商会等社会组织也获得了一定程度的发言空间。因此，有研究者提出中国的政策制定过程已经表现出一定程度的多元主义特征，允许不同的社会行动者介入。Mertha Andrew， “Fragmented Authoritarianism 2.0： Political Pluralization in the Chinese Policy Process，” The China Quarterly， no.200， 2009， pp.995～1012.质言之，私营企业主可经由协会组织来影响政府决策，这种发现丰富了我们对当代中国政商关系的理解，在一定程度上突破了旧有的“国家支配”或“庇护主义”研究视角。但迄今研究者一般同意，中国的行业协会尚未发展成为能够稳定影响政策的制度性力量，也不构成私营企业主表达利益诉求的首要途径或发起集体行动的组织基础。 　　本文的问题从这里开始：虽然整体上看行业协会在政策舞台中处于边缘位置，但是为何其中有一些协会能够在政策过程中获得位置？基于一项个案研究，本文试图讨论行业协会参与及影响政府决策的特征与条件。最近一些社会组织研究表现出一种“国家中心”视角，视国家制度为自变量，更细微地分析政府结构与制度环境对于社会组织生存或运转的具体影响。本文持相同的视角，聚焦于层级政府结构这一核心背景。具体地说，本文分析了同一个大型私营企业在地方与中央政府层面上所采取的差异化策略，研究发现：在地方层级上，大型企业倾向于绕过行业协会与地方政府直接互动，行业协会更多是编织关系网络的平台，政商关系更接近庇护主义模式；但在国家层级上，企业却更经常运用行业协会这一制度渠道，行业协会在国家层面上也更有可能获得政策参与的制度化空间。原因在于，地方政府与中央政府的角色差异以及两者提供的不同制度环境：基层政府优待那些显著推动经济发展的大型“龙头”企业，积极为其提供多种便利，偏好通过直接沟通高效解决具体问题；而在中央层级上，政府则需要面对多种利益主体、协调不同诉求和维护社会整体利益，从而主动建立了更多的制度化商讨程序。 　　社会组织种类多样，其行动逻辑不可一概而论，而行业协会也是其中非常特别的一个类型。但本文所讨论之外部制度环境与组织运转之间的关联，或对研究各类组织皆有启发。 　　二、文献综述 　　1. 旧共识：强势国家支配 　　行业协会研究发展已久，积累了许多个案研究。它们援引公民社会或法团主义之理论框架，争论行业协会在国家与社会之间的具体位置，其自主性如何。但两大视角都对行业协会薄弱的政策倡导能力做出了解释。法团主