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风险治理及其对中国转型期城市的防控借鉴 　　导读：风险治理强调综合规划，注重制度安排的设计，突出善治的各项基本原则，对改善城市安全管理具有较多的指导意义。在整体框架中，风险治理包括风险分类、风险分层和若干关键环节。借鉴风险治理框架，应该倡导风险治理的先进理念，健全风险治理的体制机制，改进风险治理的方式方法。 　　在一个现代化进程被称为“风险社会”的时代，安全在公共管理中的重要性不断凸显。美国经济学家、诺贝尔经济学奖得主约瑟夫#12539;斯蒂格利茨曾提出：中国的城市化和以美国为首的新技术革命将成为影响人类21世纪的两件大事。从风险社会学的角度看，无论是新技术的推广应用，还是中国城市化的快速推进，都是蕴藏着巨大风险的事件；两者相结合，更是城市管理所必须直面的重大问题。频繁发生的危害事件，不仅在生产力层面对经济社会造成严重的损害，也在生产关系层面对社会互动和管理模式提出严峻挑战。 　　近些年来，历经各种各类灾害事件的考验，各个城市政府逐级形成了一些应对风险的经验。具体表现为，在理念上都认识到了城市安全运行的重要性，在体制上建立了一系列预防、响应、处置的机制，在结果应用上也探索出了各种评价、问责和追究的方式方法。这在某种程度上也是灾害事件对城市管理的推动。但是，从近来国内一些城市处置危害事件的成功经验和失败教训来看，城市安全管理还亟需完善，其中尤其是要健全城市风险治理体系。 　　一、风险治理的内涵与特征 　　（一）风险治理的内涵 　　较早提出“风险治理”（risk governance）概念的是国际风险治理理事会，该组织于2003年成立于瑞士日内瓦，致力于综合风险治理（integrated risk governance, IRG）的研究和推广。经过若干年的持续研究和探索，该组织逐渐形成了较为成熟的风险治理体系，在安全管理领域的影响力也不断增大。 　　风险治理是治理理论在风险分析领域的实践应用，是随着经济社会的发展和传统的风险管理不能有效地应对日趋复杂和动态的风险事件而不断推进的。从较宽泛的意义上说，风险是指一切对人及人所关心的事物带来损害的事件与行为的可能性。风险的实质是其不确定性。这一不确定性既源于风险事件与行为本身的随机性，也源于我们理解与把握风险影响的不确定性。从发展的意义上说，现代社会的风险损失影响程度大、影响面广，其范围从地域性到区域性，甚至可能是全球性的。而且造成这种损失的原因具有多维性，它既包括自然力的作用，如物理、化学和生物过程，也包括社会政治、经济、文化和道德过程，风险过程高度复杂、灾害要素因子的耦合性、因子之间作用机制的模糊性、损失的不确定性表现得更加突出。但是，现代社会的承受力、自然资源和生态环境的承载力却不断下降，现代人在风险事件面前表现出了极度的脆弱性和低恢复能力，这些特点的确表明现代社会是一个名副其实的风险社会。这些事实也要求人们从更加综合、更加多元、更加柔性的角度思考风险应对。 　　风险治理是基于合作、参与、防范和可持续等原则，在更加开阔的视野指导下，以一种系统化的方式处理与风险相关的决策，“它涵盖不同的行动主体、规则、惯例、程序和机制，关注与风险相关的信息是如何收集、分析和传递的，以及相关管理决策是如何做出的。它遵从善治的各种原则，包括透明性、有效性、效率、责任性、战略聚焦、可持续性、公正和平等，尊重法治，挑选的方案既在政治和法律上具有可行性，也被公共伦理和社会公众所接受”。 　　（二）风险治理的特征 　　与通常的风险管理、应急管理等理论相比，风险治理具有一些较为鲜明的特征。 　　第一，风险治理基于整体主义的方法论，更加强调综合性。综合性既指重视不同风险的叠合作用，也指强调协调各种资源和力量。对各种风险进行分类是风险分析的重要内容，但依据风险类别而进行分散管理则越来越不适应现代风险应对的要求了。在实践中，由于缺乏统筹，不仅不能充分发挥各种资源和力量的作用，还出现了许多内耗，影响了风险的有效应对。 　　第二，风险治理基于现代管理的理念，更加注重制度安排的设计。在一个风险普遍存在的时代，如果缺乏相对健全的制度安排，很难确保有效应对。即使有一两次能成功地处理风险，那也不具有可持续性。风险治理对行动主体的互动规则、程序与机制的重视，正是为了改善风险应对模式的可持续性。 　　第三，风险治理基于现代治理理论，更加突出善治的各项基本原则。相对传统的风险管理理论认为，区别于常规管理，风险管理在透明性、责任性、公正性和法治性等方面都是可以施以相应限制的。在风险相对稀少的时代，这种观念对于快速处理是有利的。但在风险普遍存在的现代社会，这种观念就很难适用了，否则将对经济社会的长远发展造成严重危害。 　　第四，风险治理基于以人为本的理念，更加强调多元参与。广为流行的风险管理和应急管理都以政府为中心