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由“马上办”谈行政效率的立法缺位 　　近期，网上热点的新闻之一是湖北襄阳市樊城区将治庸办、纠风办、优化办等六办合一成立“马上办”办公室，据称成立该机构的初衷是针对某些政府部门存在的“门难进、脸难看、事难办”问题，能让企业、居民遇到的难题迅速得到解决。其实，“马上办”并非樊城区独创，2011年2月，山东济宁市多个部门就成立了“马上就办”办公室，1995年，广东东莞市也成立过“马上办”中心。这些“马上办”的出现，一方面反映了一些地方政府积极响应群众诉求，力求创新工作机制的愿望，但另一方面也暴露出个别地方政府机关办事机构重叠，职能不清，环节过多，机关工作人员庸懒散慢、消极履职的弊病。而这些弊病最终都指向现代公共管理过程中一个普遍性的难题——行政效率不足。 　　地方政府效率不足可以归结为诸多原因：在政治经济学和公共管理学角度，通常是因为政府职能错位，政府服务市场意识不够，缺少对公务人员的激励机制，现代化管理手段建设落后等。而站在行政法制层面，最重要的原因是行政效率原则及相关配套制度没有引起立法机关足够的重视，提高行政效率的相关立法存在着缺位现象。 　　一、行政效率的立法缺位 　　1、立法没有明确规定效率原则为行政法基本原则。按照学界通行的观点，在国家权力行使过程中，相比较而言，立法活动更侧重于讲求利益平衡、政治妥协；司法活动更倾向于公平正义、权利保障；而效率被看做是有助于实现行政目标最关键的要素。对于现代法治国家而言，提高行政程序的效率，是实现政府法治最重要的支撑。行政效率低下，势必会极大阻碍行政活动的开展。更为关键的是，在某种程度上，效率低下损害的不仅仅是时间和精力，西方法谚认为：迟到的正义为非正义。如果缺乏效率，势必会损害行政活动所维护的公平和正义价值。鉴于此，很多国家都在行政程序法中规定行政效率为基本原则，即使在侧重“控权论”的美国，也高度重视行政活动的效率。就我国现行法律来看，没有统一的行政程序法，几部重要的行政法律，像《行政处罚法》、《行政复议法》和《行政许可法》，虽然都对及时、便民、提高行政效率，提供优质服务等有所规定，但这种泛泛的规定并没有将行政效率上升为行政法基本原则，起不到统帅和指导作用。而且，其它很多行政法律法规，像《治安管理处罚法》、《道路交通安全法》等根本没有出现与行政效率相关的表述。 　　2、与提高行政效率相配套的法律制度尚不完备。为确保行政效率，很多国家除了期限制度还设立了代理制度，以解决在行政活动受到阻碍时，能够依法由他人代为履行的问题。假如行政机关不作为或者不能作为，相对人可请求其下级或者上级机关先行履行。此外，简易程序或者紧急处置程序也是很重要的制度，主要适用于行政法律关系比较简单，法律事实比较明确或者行政紧急状态，目的都是为了确保及时完成行政行为。但我国这方面的制度大多不健全。除了代理制度外，简易程序和紧急处置制度也很少有专门规定。此外，对行政处理期限规定太过宽泛也是导致效率低下的重要原因。以和公民关系最密切的《行政许可法》为例，条文中虽然规定了一般行政许可的时限为20天，但同时规定了延期条款：经本行政机关负责人批准，可以延长十日。在受理环节，资料不齐全等情形出现时还可拖延5日，共计35天，但这35天只是作出许可决定的时间，送达环节还有10天的期限。而且，这些期限均以工作日计算。这样，一个普通的且仅向一个部门申请的行政许可，从递送申报材料，到拿到许可证书，法律最长允许的期限为55天。这还不包括遇到法定节假日的情形，也不包括下级行政机关审查后需报上级行政机关审查，需要几个部门分别办理的情形以及需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的情形，以及法律法规另行规定可以延长的情形。《居民身份证法》中也存在着期限规定过于宽泛的现象，比如，规定公安机关办理身份证的时限是60日，交通不便的情况下，可以延长至90日。 　　3、行政程序复杂，行政环节过多，缺少有效的协调机制。在各地方、各部门行政立法中，行政机关往往追求自身管理便利性，同时确保不出现差错，设置过多繁杂的审批程序。各地方、各部门也为了追求自身管理目标的实现，各自出台规定，缺少协调机制，多重环节交叉重叠，导致公民不断重复往返于繁琐的办理程序之中。2013年3月10日版《中国青年报》曾刊载全国人大代表张有喜的经历，审批一个项目，需要准备147个文件，跑33个政府部门，盖205个公章。而在去年广州“两会”期间，广州市政协委员曹志伟制作的企业审批流程“万里长征图”更是令人大跌眼镜，一个投资项目从立项到审批，要跑20个委办局、53个处室，盖108个章，需799个审批工作日。 　　4、立法缺少对延期办理、不积极作为行为的追究。由于我国长期存在“重实体、轻程序”的观念，制定法律过程中，都更倾向于对公正公平结果的追求和公民实体权利的保障，对不按