建立耕地储备制度的初步研究.pdfVIP

江苏省土地学会2003年度土地学术年会论文集 建立耕地储备制度的初步研究① 陈昌春1 黄贤金1 彭补拙1 黄斌2 (1．南京大学城市与资源学系南京210093；2．南京市土地学会南京210008) 摘要：本文从阐述耕地储备与可持续发展的关系出发，探讨了耕地储备制度的内涵。归纳出耕地储备的四种 类型：结构型储备、休耕型储备、流转型储备、开发型储备，并在保护农业生产能力、增加农民收入、发展土地 适度规模经营、促进农业的可持续发展等方面强调建立耕地储备制度的必要性，分析比较了国外有关耕地储 备的政策、实践，论证了耕地储备的可行性，围绕储备机构体制、价格机制、期限设置论述了耕地储备的运行 体系的构建，在以解析耕地储备数量作为切入点的同时，提出了通过完善、创新农地产权、农地流转、农村社 会保障、公共财政、户籍改革、农地金融等一系列制度，构成耕地储备的政策保障体系。 关键词：耕地储备运行体系 政策保障体系 20世纪90年代初期以来，随着工业化、城市化发展所导致的农地非农化加速，我国耕地资源安全尤 其是粮食安全也相应地引起了人们足够的重视。耕地保护、农产品安全政策的陆续出台，不但有效地实现 了耕地资源保护及农产品安全战略，而且极大地丰富了农副产品。当前农产品供求关系中的主要矛盾，已 经从供给总量短缺、需求无法选择条件下的数量问题，转化为供求之间因品种和品质不适应而形成的结 构、质量问题。此外，由于农产品质量低，社会对优质农产品的需求又不得不依赖进口来满足。这些问题 的存在，与现行耕地保障制度体系不无关系，主要是粮食区域自给的耕地总量动态平衡政策，使主产区优 势未能发挥，非粮食主产省份投人巨资，有的甚至以牺牲环境为代价来增加粮食…；耕地污染严重，难以为 安全、优质农产品生产提供有效的土地供给。这也在一定程度上对农民富裕、农业增收、农村发展带来影 响。据此，本文认为必须构建耕地储备制度，以适应农业结构调整的客观要求，同时又可以保护农民利益， 保存农业生产能力，从而促进农业土地的可持续利用管理和农业可持续发展。 1 耕地储备与农业可持续发展 建立耕地储备制度构建问题已经引起有关学者的关注，并对其积极意义作了初步阐述心．3’4]。根据 相关阐述，我们认为，耕地储备旨在为实现农产品安全、农产品市场平稳运行储备具有一定产出能力的 耕地资源。其具体包括四个方面的内容： (1)结构型储备。指将现有的部分耕地在不损坏其耕作能力的前提下，根据农业结构调整的要求， 种植比较效益高的农作物，当粮食紧缺时，再转换为种植粮食作物；(2)休耕型储备。为了保有地力、降 解污染等的需要，一段时期内停止种植的耕地。据对水稻田休耕期间蓄水对休耕后土壤肥力之影响的 研究，休耕后水稻根系腐化，造成土壤有机质以及有效磷显著的增加【5J。由于我国耕地土壤污染问题 比较严重，通过休耕，也将有利于降解污染，为生产无公害农产品提供保障。农民自愿撂荒的耕地，也 自然达到保有地力、降解污染的效果。(3)流转型储备。当前农地流转发展迅速，在农地流转中将出现 作物种植的季节性休耕，这也是储备状态的农地资源；(4)开发型储备。这是指在农业资源开发、土地 整理等过程中，由于工程实施、市场影响等使耕地处于未利用状态的储备形式。因此，我们认为有学者 仅仅将农地储备界定在流转、集中状态下的土地承包经营权∽】，是不够完整的。 当前我国实施耕地储备制度的积极意义主要表现在以下几个方面： 1．1 促进农产品市场的平稳发展 当前我国农产品处于供过于求状态，通过实施耕地储备制度，适当核减由于当前农业生产的耕地 面积，可以有效缓解可能在较长时期内存在的农产品供过于求状况，实现农产品市场的平稳运行，从而 目(2003—10—3)联合资助。 土地资源保护与利用类 51 达到富裕农民、增强农民进行农业生产投资的信心的作用。 1．2推进农业结构调整 我国农业已经从数量农业过渡到质量农业的发展阶段，因此，通过实施耕地储备制度，适度控制粮 食等大宗农产品的生产面积，将更有效的推进农业产业结构调整，从而适应市场需求对于农业发展的 开关要求。将部分难以确定种植方式的农地加以储备，也将减少农业结构调整的盲目性，提高农业产 业结构调整的效率。 1．3提高农民收入 近年来我国农民的收入增长近几年来一直呈下降趋势：