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中央财经大学学报 2008年第1期 · 财政税收· 命令模式——中国省以下财政管理体制的必然选择木 Mandate M0del——the Necessary Choice of Provincial—local Fiscal Administrative System of China 李 万 慧 Ⅱ Wal1．hui f东北财绎大学财税学院 大痒 1 16025) [摘 要]当前我国基层财政非常困难。本文对为解决当前财政困难所推行的 “省直管县”改革提出 了质疑。通过对省以下财政管理体制的模式对比和转轨国家省以下财政管理体制改革的实践分析，本文认 为解决我国基层财政困难的治本之策应当是限制省级政府的权力，规范分税制财政管理体制和建立命令模 式的省以下财政管理体制。 [关键词]省以下财政管理体制 命令模式 f中图分类号1 FS10．7 f文献标识码1 A f文章编号1 11300—1549(2008)叭一0008—04 一 、 问题的提出 当前我国基层财政非常困难。一般认为省和地 (市)层层集中县的财力而事权却在下移是导致基层 财政困难的根本原因(黄佩华，1999；贾康、白景明，2oo2)。许多学者认为解决基层财政困难的办法是实行 “省 直管县”财政体制。所谓 “省直管县”财政体制，是指以财政管理体制为主线，突破经济事权的行政级 别，实行地 (市)与县平行运作的机制，财政体制由省直接结算到市、县，各项财政拨款补助也由省直 接分配下达到市、县；地 (市)与县之间不直接发生财政关系，地 (市)财政没有管理县级财政的职能。 省直管县当然有助于暂时缓解县乡财政困难，因为它抓住了转移支付资金链的环节越多就容易导致转 移支付资金渗漏这个重要的问题，避免了地 (市)对县的资金截流。如果省直管县财政体制仅仅是财政 拨款补助由省直接分配下达到县，此种方法并无不妥。然而，省直管县模式下，县级政府可能以牺牲自身 的预算独立性为代价换取省级政府的资金支持，省级政府则以自身的偏好代替县级政府的偏好，县级财政 可能逐步丧失本已严重受到侵蚀的预算独立权，由一级独立的预算实体逐渐蜕变为省级政府的的附庸和派 出机构。省级政府干预基层政府决策可能决策失误，对当地经济造成难以挽回的损失。如果出现这样的后 果，省直管县改革将是一次倒退。 笔者认为，省直管县体制的逻辑也是混乱的：既然现实情况表明省级政府是主要的财力集中者，④那 么省级政府的权力就应当受到限制。然而省直管县却恰恰相反，它强化了省级政府的权力。省直管县与过 去市管县体制的区别仅在于限制了地 (市)级对县级集中财力，并不妨碍省级政府继续集中财力。在省 管县体制下，省级政府的权力自动受到了约束吗?这令人怀疑。 总之，笔者认为，“省直管县”财政体制并不是解决基层财政困难的根本出路。本文试图通过对省级 收稿日期：2007一l2一l9 作者简介：李万慧，男，东北财经大学财税学院博士研究生。 ※本论文是国家社会科学基金项目 “完善财政转移支付制度研究”(项目编号：06BJY104)的部分成果。 ① 目前省——地 (市)、县的收入分成主要有这样几种形式：分税加共享、分税加增量提成、分税加共享和增量分成、分税加增长分成。 这些财政收入分成方式都强调了省级政府集中财力。集中财力的渠道主要有两个：一是将主要行业或支柱产业收入划归省级，市县不 参与分享。在共享税的设置上省分享比例占大头。二是对税收返还增量部分省参与分成，或者对财政收入的增量部分参与分成。 8 中央财经大学学报 2008年第1期 政府和中央政府在省以下财政管理体制中所起作用的模式对比和转轨国家省以下财政管理体制的改革实 践，提出解决我国基层财政困难的治本之策。 二、省以下财政管理体制的模式对比 一 个国家完整的财政管理体制是由中央和省的财政管理体制以及省以下财政管理体制组成的。从中央 政府和省级政府在省以下财政管理体制中所起的作用划分，省以下财政管理体制有两种模式 (R。 Bah