财政分权、地方财政赤字与土地财政——来自中部欠发达地区J省的经验证据.pdfVIP

2012年第 1期 中 南 财 经政 法大 学 学 报 No．1．2012 Bimonthly 双 月刊 JOURNALOF ZHONGNAN UNIVERSITY OF ECONOMICSAND LAW SerialNo．190 总第 190期 财政分权、地方财政赤字与土地财政 — — 来 自中部欠发达地区J省的经验证据 匡小平 卢小祁 (江西财经大学 财税与公共管理学院，江西 南昌330013) 摘要 ：现行的财政支 出式分权导致地方财政收支不平衡状况 日益严重 ，而地方政府在收入 自主能力受约束 的条件下，只能依赖土地财政来缓解地方财政赤字压力 。现行的政绩考评体系、预算制度不完善是造成土地财 政的重要根源 。本文 以中部欠发达地 区J省为例 ，验证 了地方财政赤字对土地财政 的正 向影响效应 ，建议通过 完善现行的财政分权体制，赋予地方政府更多的财权，完善预算管理制度、强化预算的归一性，同时构建以人为 本、促进科学发展的政绩考评机制来根治土地财政问题 。 关键词 ：财政分权 ；财政赤字 ；土地财政 ；地方债 中图分类号 ：F810．42 文献标识码 ：A 文章编号 ：1003—5230(2012)01—0061—04 一 、 土地财政理论界定和现实渊源 从 2000年以来 ，我国大部分地方政府每年收取的土地资源相关税收和出让金都 占到了地方财政 收入的60 以上 ，土地出让金收入已成为当前地方政府收入 中的不可或缺部分，但是 ，地方财政过多 依赖于土地出让金收入 ，导致地方政府对楼市的调控缺乏 自觉性 ，这也是造成 当前房价居高不下的重 要根源。由此，土地财政问题 日益引起 国内学界广泛关注。刘红梅等人认为，“土地财政”可以从两个 层面来理解 ，狭义 的土地财政是指一些地方政府依靠土地作为政府取得收入 的重要工具 ，通过出让土 地使用权来获得土地 出让金 ，作为地方政府收入 的重要补充来源l1]。而广义的土地财政则可以理解 为地方政府通过土地和房地产业所获取 的一切 收入_2][胡]。土地财政衍生 出了一系列经济社会 问 题 ，如恶化了国民收入分配 ，抑制了民间投资、造成资源的严重浪费，不利于耕地 的保护和农民合法土 地权益的保护 ，激发了社会矛盾。因此 ，必须想方设法根治土地财政问题。 目前学术界有关财政分权与土地财政相关性问题的研究 比较多，大量研究表明，当前 中国式分权 导致地方政府对土地财政 的过度依赖 Ⅱ 。学者们普遍认为，实行分税制 以后 ，地方政府 的财权减少 了，事权反而在增加 ，地方财政收支缺 口加大。地方政府长期面临着资金短缺的困扰 ，在很大程度上 需要依赖土地 出让金 、房地产相关税费收入来填补这些资金缺 口，这就形成 了现在的土地财政 。此 收稿 日期 ：2011-10—08 作者简介：匡小平(1962一 )，男，湖南双峰人 ，江西财经大学财税与公共管理学院教授 ，博士生导师； 卢小祁(1983一 )，女，湖南祁阳人，江西财经大学财税与公共管理学院博士生。 61 外 ，政治上 的集权制度与财政分权体制并存 ，以GDP和财政收入为主的政绩考核体制 ，使得地方政府 具有实施土地财政行为的内在激励_l7_J【。 现有的关于土地财政问题的相关研究既有定性分析 ，也有定量方面的探讨 ，由于学者们选取的视 角 、研究所采集 的数据不同(多数采用土地出让金数量来表示土地财政收入)，得出的结论也有所不 同。在研究财政分权与土地财政 问题时，更多的是将财政分权作为一个解释变量直接纳入计量经济 模型来分析其对土地财政问题的影响。笔者认为 ，中国式财政分权作为一种财政体制并不直接对土 地财政问题产生影响，而是通过一些中间要素 ，如由中国式财政分权引发 的地方财政赤字 日益严重这 一 重要 因素 ，才是引发土地财政问题的直接原 因。地方政府在现行 的预