对“多规合一”的认识及其改革的若干建议.pdfVIP

第 41 卷第 21 期 201 5 年 7 月 山西建筑 SHANXI ARCHlTECTIJRE VoL 41 No.21 Jul. 2015 .7. 文章编号: 1∞9-6825 (2015) 21-α)()7 - 03 对多规合一的认识及其改革的若干建议 李如如 (广州亚城规划设计研究院，广东广州 510240) 摘 要:以土地利用J总体规划、城市总体规划、国民经济与社会发展规划等三个规划(简称三规 )为研究内窑，通过阐述三规 概念、法理基础及相互间的矛盾，并以上海市两规合一、广州市三规合一为例，分析了当下大城市多规合一的探索成果，剖 析了当下多规合一的特点及不足，为多规合一改革提供了思路。 关键词:新型城镇化，大城市，多规合一，改革 中图分类号: TU984 2014 年 3 月《国家新型城镇化规划(2014 年-2020 年n 出 台，该规划第十七章第二节提出:……推动……经济社会发展总 体规划、城市规划、土地利用规划等多规合一 0 2014 年 4 月颁 布的《关于 2014 年深化经济体制改革重点任务的意见》第五条提 出要推动多规合一 0 2014 年 8 月颁发的《关于开展市县多规 合一试点工作的通知》提出:开展市县多规合一试点……促进 经济社会与生态环境协调发展具有重要意义。由这些文件可知 中央层面高度重视地方多规合一工作，将多规合一作为国家 经济社会发展的重要抓手。 1 三规的概念、法理基础及相互矛盾 1. 1 三规概念 国民经济和社会发展规划(简称发展规划)是全国或者某 一地区经济、社会发展的总体纲要，是具有战略意义的指导性文 件(百科) ，由本级政府组织编制，本级人大审批，五年一规划，反 映地方发展诉求。城市总体规划(简称总规 )是对→定时期内 城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建 设的综合部署和实施措施(百科) ，由地方政府组织编制，国务院 或上级人民政府审批，一般为却年，反映地方发展诉求。土地利 用总体规划(简称土规 )是在一定区域内，根据国家社会经济可 持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利 用、治理、保护在空间上、时间上所做的总体安排和布局，是国家实 行土地用途管制的基础(百科) 0 1998 年国务院颁布了《耕地保护 条例，随后，为保障国家粮食安全，确定 18 亿亩耕地红线目标。 1. 2 三规法理基础及相王矛盾 三规虽均有法理基础，但三规的管理方式和力度不同。首 先，发展规划虽处于龙头地位((中华人民共和国宪法修正案》 第 99 条强调:县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本 行政区域内的国民经济和社会发展计划……) ，但并没有专门的 法律规定其规划内容等，更未规定下一级规划与上一级规划的关 系，而《中华人民共和国城乡规划法》指出:编制总规应当以 ...…上层次法定规划为依据;其次，发展规划和总规都是由 地方政府根据自己的意图进行编制，但《中华人民共和国土地管 理法》第 18 条指出:……土规中的建设用地总量不得超过上一 级土规确定的控制指标……，可见土规的控制力显然更强。 深层次分析，三规矛盾其实是地方政府经济发展的动力与中 央政府对地方加强管控意愿之间的矛盾[1] 。比如重大项目选址 与既有的总规土规矛盾时，为保证项目落地，就要修改规划 内容，但修改总规土规的程序复杂且漫长，若禾得到许可则 收稿日期 :2015-05-12 作者简介:李如如 (1990- ) ，舅，助理工程师 文献标识码:A 可认定为违法行为。 2 上海、广州应对三规矛盾实践 地方政府为了经济发展，采取不同的策略应对三规矛盾。本 文以上海两规合一(土规川总规)、广州三规合一进行分析。 2.1 上海两规，合一 1)两规合一源起-一一土规修编。 2∞8 年 10 月上海市规划 与国土资源管理局成立，借上海市土规修编的契机，该部门着 手开展两规合一工作。 2) 两规合一工作特点一一五大坚 持。上海两规合一主要有如下工作特点 ;a. 坚持空间战略引 领。对接国家战略要求和按照特大城市发展规律，构筑上海多中 心、多层次的空间战略布局。 b. 坚持城乡发展。推进上海城乡→ 体化与郊区城市化，形成结构合理、流量适宜、布局有序的全市建 设用地分布格局。 C. 坚持生态优先。发挥基本农田、生态林地等 保护手段，控制城市增长边界，预置布局和永续维护高品质的生 态用地面积约 35∞ km2 ，约占全市土地面积的 50% 0 d. 坚持转 型发展。坚持盘活存量、用好增量、提高质量，以结构调整促发 展，推动上海新一轮产业结构优化升级和经济发展转型。 e. 坚持 管理创新。建立全市城乡建设用地一张图管理流程，在统一的 土地数据底板上对各类建设项目进行三线(基本农田保护控制 线;城乡建设用地