乡村治理问题透视--一个行政法的视角.pdfVIP

3 第5卷第3期 江西行政学院学报 Vol，5．NO of Adm曲is呻tion Jul．2003 2{)03年7月 Joumal CoⅡe铲 Ji鲫野i 乡村治理问题透视 ——一个行政法的视角 邢传 (中国人氐大学，北京100872) 摘要：本文从行政法的基本原别出发，从乡村治理的法律规定和实际运作两个纬度．针对乡政府、党支部、 村委舍三个浩理主体构成的三重关系进行了分析，对乡村治理中存在的有羌问题进行丁透视。 关键词：乡村治理；行政脊正；越权无效；比例原则 中国分类号：I碰l 文献标识码：A 文章编号：l∞8—6463(2003103—0026—03 一、从行政法的基本原则研究乡村自治的意义及可行性 中国的核心问题是农民问题，在治理理念席卷垒球的当代，中国治理问题的焦点就相应地转移成乡村治理的问题。 自二十世纪八十年代以来．村民自治成为学术界关注的焦点，一方面，学者们对之充满希望，将之视为中国民主化的开 端，认为随着中国农村公共领域的基层组织——村民委员会实现了民主化，自下而上的民主进程将为时不远，这一趋向 的研究主要集中于村民自治对于中国民主化进程的积极意义的探讨上；另一方面，学者们对这种基层民主过程中出现的 诸多问题进行了多方面的分析和透视，试图给出矫枉扶正的良方。上述两种研究取向，都存在着研究方法单一、没有突 破学科界限的缺陷。“由于村民自治涉及到农村的方方面面，包括政治、经济、社会、文化、法律等等，这就需要多学科的 介人，并且在研究方法上互相借鉴。但目前介入的学科只有政治学和社会学，这就难免由于学科本身的局限而阻碍了村 民自治的研究。”…本文试图弥补这一缺陷，着重从行政法的角度，根据行政法的基本原则来分析乡村治理中存在的若干 问题。 在进行具体分析之前，必须对“乡村治理能否纳入行政法的研究范畴”做出回答。行政法是调节行政关系的法律规 范体系．只有存在行政权的运作，有明确的行政主体和行政相对人的情况下，才能运用行政法学的相关理论进行分析。 对于乡村治理而言，存在着乡政府、村委会、村党支部、村民委员会等行为主体。由于乡政府是最低一级国家机关，具备 行政主体的资格，因此乡村关系可以纳入到行政法的研究范畴中，那末，村委会和村党支部、村委会和村民之间的关系能 否被视为行政关系或者行政关系的延伸而纳入行政法的研究视野中呢?由于村党支部成员还没有实行民主选举，他们 在很大程度上受到乡党委(往往与乡政府台二为一)的领导与支配，因此党支部可以看作是乡政府职能的延伸；而村委会 虽然在法律上是基层群众自治性组织，但在实际运作中，村民委员会受乡政府委托+代表乡政府办理诸如计划生育、民兵 培训等的行政事宜，“村民委员会受委托办理的行政事宜，实质上属于乡政府的具体行政行为，村民如果不服起诉到法院 的，应当以委托的乡、民族乡、镇的人民政府为被告”，怛儿P儿’由此可见，在村委会办理乡政府委托的行政事务时，也可以将 村委会与村民的关系纳入到行政关系之中。因此，笔者认为，乡村关系、两委关系、受乡政府委托执行公务时的村委会与 村民的关系都可以纳入行政法的研究范畴中，而这三重关系存在的问题构成了目前乡村治理的主要问题所在。 本文将以行政法的基本原则为依据，从乡村治理的法律规定和实际运作两个纬度，针对这三重关系中存在的问题进 行分析，其目的在于对乡村治理中存在的各类问题给出法律方面的透视，希望使这些问题能引起人们新的关注。 二、从行政击的基本原则来透视多村治理中存在的问题 从理论上讲，乡村治理的主体应该是多元的，但在行政主导的民主化过程中，行政关系依然是乡村治理结构中的主 要关系，要判断行政关系是否合理、是否实现了良性运转，应该依据规范和调节行政关系的基本规范，即行政法的基本原 则做出分析，行政法的基本原则体