我国自然灾害资金保障体系制度框架设计.docVIP

我国自然灾害资金保障体系制度框架设计受种种复杂因素影响，近年来我国各类自然灾害频发。仅以2010年为例，就相继发生了青海玉树地震、西南大旱、波及全国东南西北的洪涝灾害、舟曲特大山洪泥石流地质灾害等重大灾害。 受种种复杂因素影响，近年来我国各类自然灾害频发。仅以2010年为例，就相继发生了青海玉树地震、西南大旱、波及全国东南西北的洪涝灾害、舟曲特大山洪泥石流地质灾害等重大灾害。相应地，各级政府用于处置这些事件的花费也一次比一次多，下面是我们通过公开媒体和网络收集到的一些数据： 2008年南方雪灾期间，仅中央财政就支出了27亿元； 2008年汶川地震：中央财政仅用于应急抢险一项就达700亿元之巨，灾后重建近7000亿元的支出中，中央财政承担了2203亿元； 2009年初北方旱灾，中央财政支出4亿元； 2010年春季，西南5省大旱，中央财政先后下达抗旱补助资金12.92亿，另外据报道云南财政投入抗旱的资金高达27.75亿元； 2010年玉树地震，中央财政下达用于抢险救灾的综合财力补助13亿元，灾后重建预计316.5亿元，其中中央财政承担206.5亿元； 2010年水灾，中央财政向有关省市下拨自然灾害生活救助资金总计20.05亿元，用于受灾群众紧急转移安置、倒塌住房恢复重建和向因灾死亡人员家属发放抚慰金等方面。 2010年8月7日甘肃舟曲泥石流灾难，中央财政紧急下拨5亿综合财力补助，灾后重建资金50亿元，全部由中央财政承担； …… 仅就资金而言，以上事件有一些明显的共同点：其一，在历次突发公共事件中，财政都是主要、有时甚至是唯一的资金负担者，社会、家庭和个人的作用明显缺失；其二，相对于地方财政而言，中央财政更多地承担着应对自然灾害的资金责任，一个可见的、有规律的现象是，事态越严重、死的人越多，中央财政出手越重、越快；其三，在应急抢险资金使用中，往往支用范围过于宽泛，标准过于随意；其四，更重要的是，相关资金的使用基本上不存在一个全国范围内或特定地区范围内稳定的标准，往往因事、因地、因时而异。由于灾害频发，各地在不断实战中已形成了一整套的灾害行动步骤，灾后重建的摊子越铺越大，按人均计算的重建资金量越来越大……可以这样说，在一些地方，已形成了某种程度上的灾害逆选择，即所谓“变坏事为好事”、“化危为机”，通过灾害获得上级支持，通过灾害获得发展机会。这些在局部和个体看来不失为一个有益的选择与行动，却正在引发系统性的道德风险，不仅伤及制度，而且伤及那些潜藏于人们心底的道德与良知。 在笔者看来，没有人愿意看到灾害发生，没有人愿意看到一个个鲜活的生命和经年积累的财富在瞬间消逝，更没有人愿意看到灾害过后城池湮没、生灵涂炭的人间惨剧。但是，当制度的缺失扭曲了行为并导致一系列匪夷所思的现实后，制度本身的建设必须尽快提上日程。 构建我国自然灾害资金保障体系的基本原则： 风险分散，责任分担 鉴于自然灾害的突发性和巨大危害，一个能有力、有序、有效应对的资金体系应当覆盖减灾（Reduction）、备灾(Readiness )、应灾（Response）和灾后恢复与评估（ Recovery）的全过程。在此过程中，各个利益相关者，从政府到企业、再到家庭和个人，都应在灾害发生的不同环节承担不同的责任；此外，还要综合利用各种来源的资金，如财政、银行、保险和捐赠等，共同搭建“风险分散、责任分担”的资金保障体系，一方面将灾害风险分散到事前、事中、事后各个阶段，另一方面将资金责任分散到各个社会主体，以达到未雨绸缪、集各方之力量、尽速恢复灾区社会经济秩序的目标。 财政资金及其相关管理制度框架 财政资金的特点是公共性和强制性，其来源和使用都要求基于某种公共目的，实践中更强调相关政策的统一性和公平性。灾害管理中，有一部分财政资金发生在事前，即通过预算安排的各个部门的防灾减灾支出之中；灾害一旦发生，救人、抢救重要物资、抢通道路和通讯设施、恢复供水、供电等的紧迫性往往容不得政府另行筹资，此时政府资金往往作为主力、甚至是唯一的资金率先进入救灾。这在我国历次的公共事件处置上已表现得非常明显。灾后恢复重建方面，那些因灾毁损的基础设施和公共设施――因其典型的公共性和基础性――往往也是政府资金全力进入、尽速恢复的投入对象。涉及到个人和家庭重建需要，本身就属于政府应予以保证的公共品，如义务教育、基本医疗、贫困家庭的住房重建，低收入者的就业帮扶等，财政资金自然无偿投入；但有着私人品性质的一般家庭的住房重建和中小企业恢复生产所需要的资金，财政不能全额无偿供给，往往需要采取有偿性政策金融的方式。 在我国，目前应急财政资金方面主要需要解决三个问题，一是应急资金准备的问题；二是中央与地方的财政救灾关系问题，