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论中国慈善立法模式之选择[摘要]国际慈善立法模式主要有两种：集中立法模式(法典模式)和分散立法模式(单行法模式)。现阶段我国并无慈善领域的统一法律，相关规定散见于特别法和行政法规规章之中，且相互之间存在一定的冲突。从国际慈善立法模式经验和我国目前慈善立法现状着手分析，提出我国采纳集中慈善立法模式，即制定一部综合性的慈善基本法，并对此进行了论证 [关键词]慈善立法；集中立法模式；分散立法模式 [作者简介]陆中宝，南京工程学院经济管理学院讲师，南京师范大学法学院博士研究生，江苏南京211167 [中图分类号]D922.58　[文献标识码]A　[文章编号]1672-2728(XX年才发展起来的，学术研究和立法技术尚不够成熟，还不可能制定得细致到无需其他法律予以辅助的地步，更何况即使是历经几千年发展而高度全面的民法典也不可能巨细无遗。例如，新西兰除制定有统一的《慈善法》外，还辅以《关于慈善收费、表格及其他事项的管理办法》《慈善法案生效法令XX年代以后产生的，而且大多数是在2l世纪制定的，这说明集中立法模式正被越来越多的国家采用是一个趋势 二、我国慈善事业立法模式的现状及问题 现阶段我国并无慈善领域的统一法律，相关规定散见于特别法和行政法规规章之中，主要有《公益事业捐赠法》《民办教育促进法》《红十字会法》等特别法，《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》等行政法规，以及财政部、民政部、国家税务总局等制定的政府规章。这些法律法规在一定程度上明确了包括基金会在内的慈善组织的设立变更和终止的相关程序，提出了鼓励公益事业捐赠的有关措施，规范了捐赠、受赠行为和对慈善组织的监管，促进了近年来中国慈善事业的发展。但毋庸讳言的是，从整体上来看，我国有关慈善事业的法律法规仍然滞后于慈善事业的迫切需要，已经成为制约慈善事业更好更快发展的重要因素 (一)　慈善事业领域的法律法规之间存在一定的冲突 理想的慈善法律体系必须具备效力等级明确、法律规范协调、配套制度到位等特征。但遗憾的是，目前慈善领域的立法与此尚存在距离。一者，现有的慈善事业方面的法律法规，例如特别法和行政法规之间、行政法规和地方法规之间存在不少矛盾和冲突，导致适用法律困难；最为典型的就是《民办教育促进法》中“合理回报”的规定与《民办非企业单位登记管理暂行条例》之间存在冲突。二者，从目前的慈善组织的法律体系的位阶来看，从位阶最高的宪法直接跳到行政法规、部门规章和地方性法规，出现了法律位阶的空缺，应该有一部基础性法律相衔接，以实现宪法的规定与政府对社团管理之间、立法逻辑与监管逻辑之间的合理安排。三者，相关的配套措施尚未到位。例如法律法规中所规定的税收优惠政策、公益信托制度中的公益事业主管机关等没有具体的配套制度予以落实 (二)　《公益事业捐赠法》无法通过修改满足立法需求 在现有与慈善相关的立法中，《公益事业捐赠 法》被视为慈善领域有代表意义的法律。其考量主要在于捐赠环节，关注赠与人与受赠人之间的法律关系，对于其他问题尽管稍有涉及，但是毕竟未能毕其功于一役，恐难以适应公益或慈善事业发展的需要 1.《公益事业捐赠法》的调整范围局限于公益捐赠环节。如果仅仅在此基础上进行修改，依然无法适应现实需要；如果通过修改将慈善领域目前所欠缺的制度都予以涵盖，那么就必须对此法的调整范围进行调整，而这会使《公益事业捐赠法》名不副实，需要考虑易名问题 2.公益事业捐赠法中使用“公益事业”的表述并予以明确界定。但是“公益”这一概念无法将政府置身事外，因为“公益”概念是相对于私益而言，政府在公益中要承担有关责任，依然会导致政府在社会事务上的角色错位。换之以“慈善”的表述，凸显慈善的民间职能，将使政府的职能更为明确 3.《公益事业捐赠法》无法涵盖慈善组织法的相关规定。《公益事业捐赠法》中对基金会等公益或慈善组织的监管问题也作了一些规定，明显超越了“捐赠”的框架。对于慈善组织的监管问题完全应该是组织法的问题，放在“捐赠”的框架下不合逻辑。更进一步的就是，由于无法涵盖组织法的内容，相关支持扶持政策也只能及于捐赠人，而无法惠及受赠的慈善组织。这既不能与现在已经颁布实施的《企业所得税法》及其实施条例相衔接，也将在很大程度上挫伤广大慈善组织的积极性 通过分析，《公益事业捐赠法》存在诸多难以修订为一部覆盖整个慈善或公益事业的基础性法律的问题，因此必须采取集中立法模式制定一部新法一《慈善事业法》 三、国际慈善立法模式对我国之启示 (一)　制定综合性慈善基本法符合国际慈善立法趋势 德国、日本由于其民法典统领下的民事主体制度相对完善和发达，有关税法对慈善组织、慈善捐助活动的税收优惠措施规定较为具体，能够从慈善活动主体、活动规