中国农村集体经济审计模式制度变迁及路径创新.pdfVIP

陈建萍等 中国农村集体经济审计模式制度变迁及路径创新 国正式建立了国家审计制度，但当时一切都还处于探索阶段，无论是人力物力和经验都很缺乏。限 于当时的条件，国家审计机关的审计对象仅限于政府财政和全民企事业单位的财务收支，并没有涉 及农村集体经济。相反，农业经管部门负有管理农村集体经济之责，熟悉了解农村集体经济情况， 有现成的管理机构和人员，便于审计业务的展开，于是上世纪80年代中期，一些地方的农业主管 部门开始探索对村级集体经济组织进行审计监督，这种模式成立的主要依据就是1992年农业部颁 布的《农村合作经济内部审计暂行规定》，随后全国各省市相继出台的农村集体经济审计相关条例 明确规定县级以上人民政府农业行政主管部门负责本行政区域内的农村审计工作，尚未出台条例的 地方实际上也是由农村审计站在负责农村审计的操作。 这种模式下，最初时由乡镇经管站承担对村级集体经济组织的具体审计工作。乡镇经管站在完 成日常经管工作的同时，每年要安排一些对村级集体经济组织的审计任务，审计人员通常不设专 职，一般由经管人员兼任；随着审计独立性要求的提高，尤其是实行村账镇代理以后，农村审计站 逐渐从农村经济管理站脱离出来，有的在经管站内下设审计站，安排专人从事审计工作；目前更多 的是设立独立审计站，但与经管站合署办公(即一套人马两块牌子)；两者仍从属于农业主管部门 管理，审计所需的审计人员主要还是从农村经济管理站临时抽调过来组成临时的审计小组。 2．该模式的制度缺陷 这种农审站模式是一种强制性制度安排，是政府主导型的审计制度，但是与国家审计又截然不 同，农村审计不属于政府审计范围之列，也不同于内部审计和社会审计。从该模式的诞生之日起就 不可避免地带有先天性的缺陷。一是权威性不够。当前农村审计的法律依据大都是根据国家有关规 定，结合各省实际由各省制定的相关规定。这样的模式，从法律级别层面讲，由于是属于地方性规 章，使得农村审计的权威性不够；从司法角度看，行政规章在司法过程中只是起参考作用，由此造 成对审计的查处力度不强；再者由于没有出台相应的实施细则，使得可操作性不强；二是定位模 糊…。造成“三不像”，既不是国家审计，也不是内部审计。更不是社会审计。农村集体经济组织 审计性质模糊、定位不准，是多年来困扰农村集体经济审计的一大难题；三是评价标准体系不完 善，在我国，国家审计、内部审计和社会审计都已制定了全国统一的审计准则，用来指导和规范审 计工作的开展。但在农村审计实务中，还缺乏统一的制度与规范，如对村级集体经济组织的审计制 度、处理处罚制度、审计程序规范、工作底稿规范、审计报告和文书规范、审计档案规范等。没有 相应的制度和规范，审计行为就会显得很随意，不仅影响审计的质量和效率，也会影响审计的形 象。先天性的体制缺陷不可避免地带来一系列运行问题。比如，审计主体职能的偏差、独立性受影 响；审计队伍整体素质不高、审计技术手段滞后；审计内容狭隘，审计种类数量和范围有限；审计 随意性较大㈨。 3．审计环境的变化及其制度冲突 任何体制的暴露都需要一定的时间，加上人们对问题的认知存在着一个时滞，这个肘滞的长短 取决于一个制度设置的合理性以及制度环境的变化。随着时间的推移，这一模式的体制弊端和运行 弊端随着审计环境的变迁逐渐暴露出来。当前现行审计制度运行所依存的政治经济环境与当时建立 审计制度时的政治经济环境相比已发生巨大变化。经济方面，村级经济运行格局发生了较大的变 化，村级组织逐渐成为社区公共事务管理组织∞J。收入支出范围发生很大变化。现阶段农村集体经 济组织的主要收入来源包括政府补助、直接经营收入、土地征用补偿费(留集体部分)、发包与上 交收入、其它收入。2008年中央财政预算安排用于“三农”各项支出大幅增加，合计5625亿元， 比上年增加1307亿元，增长30．3％①。村级集体经济支出的主要去向包括公共设施建设支出、组 ①2008年财政部解读中央和地方财政预算执行情况和预算草案报告。 · ·75 万方数据 财经论丛2009年第4期 织运转支出、社会福利与保障支出、集体经济发展项目支出。财务管理模式全国各地基本上采取了 村财务账目由乡镇统一建账管理的措施。监督和核算是会计的两大职能。实行村账镇管后，核算职 能在