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论依法行政评估主体选择摘要:文章对政府依法行政的评估机制进行了详尽的分析,首先分析了依法行政引入评估体系的必要性,其次确立法治评估的理论主体,最后评析了目前中国法治评估主体的实践经验;本文重点强调法治评估引进第三方是社会发展的需要、是变管理为治理推行先进的政府与社会关系的需要、是党执政能力提升的表现和根本方略。 关键词:法治;依法行政;评估主体;社会评估 中图分类号:D035文献标识码:A文章编号:1009-8631(2009)12-0050-02 一、依法行政引入评估体系的必要性 随着人类社会组织形式和治理结构的变迁,特别是资本主义代议制政府的确立,政府工作的代理性就得到了确立。及至以后的社会主义人民民主制,更强调国家的一切权力属于人民,政府代表国家管理社会和人民群众。自从代议制确立以来,作为治理权力的代理人的政府就必须依据明确的授权范围行事。在当今世界,这种授权的内容普遍以法律的形式展现出来,就构成了依法行政。十九世纪末期,德国社会学家马克斯#8226;韦伯第一次将这种社会治理形式以理论的形式再现出来,他详尽地将这种社会设置概括为科层制(因为以政府的组织形式为典型,所以又称为官僚制。)在韦伯看来,科层制的管理按照客观标准来看,在功能方面是严格合理的,它作为客观的服务机构和管理机构,排除了一切人格化的因素,不带有任何个性化的色彩,而仅仅奉行法律程序和公务原则。然而,作为社会设置本身的科层制的行动者却是一个个鲜活的人,人的一切人性特征都会在科层制的行动者身上体现出来。因此,自它诞生之日起,这一体制本身就蕴含着科层制化与人性化的矛盾,也就是目的理性(形式理性)与价值理性的矛盾。 (一)法治主体自评的理论基础 要消解这一矛盾,科层制就必须内生出一套机制,以平衡科层制化和人性化之间的张力。这一机制就是法治评估和基于评估结果的奖惩,用于对参与者进行管理和制约,规范其人性,通过规范参与者的行为尽可能地使科层制成为“只追求技术效益,不受任何个性因素干扰的组织管理形式,简直就像一架由人组成但却无人情味的、运转良好的机器,人只是这架机器上一个个性能良好的齿轮。技术统治和专家治理是科层制走向完善的表现。”让我们假设,如果没有评估监督机制,因为人自身的弱点,依法治理就会出现偏私,就会被歪曲。科层制将会被腐蚀而失去其典型意义。 (二)第三方评估的理论基础 从前面的叙述可以看出,由于科层制是由现实的个性化的人组成的,人的个性化与科层制的形式理性决定了科层制不是一套自洽的系统,需要外部的修正与审视。而评估机制是科层制与外部对接的窗口,它既是内生的(因为评估机制本身可以科层制化),是科层制保持纯洁的需要,又是科层制对外的桥梁,通过外部参与,科层制可以紧跟时代的步伐,外部力量是科层制创新发展的源泉。通过外部参与能够部分克服科层制的刻板和无情,发扬人性、增加温情,实现行政工作亲民爱民。法治评估机制是科层制运行结果的反馈,通过不断地运行―反馈―再运行―再反馈,使科层制保持鲜活的生命力,尽可能地克服自身的诸多弱点。但是科层制的运行的开放性只有通过评估机制的开放性来实现,因此,在法治评估工作中引入第三方是无可规避的选择。 二、法治评估的理论主体 (一)行政主体自评 1、行政主体自己审视自己、自己检讨自己是必须的 政府的内部评估体系是由政府机关自身的评估主体所构成的评估主体体系,政府自我评估是政府为了了解自身的法治化程度而进行的自我认识自我解剖活动。可以分为政府机关按照隶属关系上下级之间相互实施的评估和兄弟部门之间的评估以及政府设立的专门机关对整个政府部门实行的全面评估,这种做法在发达国家已渐成气候,如英国的审计委员会、美国的审计总署等。依法治理作为政府的价值取向,实际上是政府意识到自己的职能,基于不断自我完善、自我发展、自我监督的需要而开展的监督和反馈提高活动。这里的评估是政府自发的,目的是总结经验,发扬优点,采撷收集高效创新的依法行政的新形式新方法;同时,克服不足,摆脱自身缺点。 2、行政相对人的评估 行政相对人的评估在理论上是不可或缺的。因为依法行政只有两个主体:行政主体和行政相对人。然而,就目前的情况来看,除了政府自身以外,国家权力机关本身具有一定的权威性,因此其评估结果是无可辩驳的,政府机关必须依法予以认可,但对于公众和媒体的评估则不然,其实,对政府的法治化水平社会公众才是最深切的体会者,公众特殊的身份角色决定了它即使不是法治政府最佳的评判者,也必定是其最终的评判者。 但是,不可否认,从技术上来看,行政相对人不像国家机关那样有确定的存在形式,相比起来他们是散乱的、隐名的,不具备统一的组织部门和有效的发声机构。行政相对人的代表的选择制度需要精雕细刻才能建立起来。短期来