论“两极”政府建设战略下的财政体制框架——对“五级政府，三级财政”的体制改革思考.pdfVIP

2008年第3期 关于完善《预算法(修订草案)》的探讨笔谈 49 算应按项分列，每一个项目要阐明项目目标、衡量和评价指标以及项目责任人等有关信息。 有人认为要做到预算信息的公开透明会有许多麻烦。这里可能包含两种含义：第一，要提 供如此巨大的信息需要耗费大量的资源。这个因素在以往确实是预算信息公开透明的一个客 观困难。但是，在信息化高度发达的今天，所有的信息都是现成的，只要联通网络，这并不需要 追加太多的资源。第二，公开透明之后，会引起方方面面对公共资源的使用进行议论，并会产 生不同看法，从而使决策增加了难度。的确，对于习惯于自己说了算的人来说决策难度确实增 加了，但是，它的好处毫无疑问大大地超过了这种麻烦所造成的成本。只有在公民拥有和行使 知情权的情况下，他们才有可能更充分地表达他们的要求和愿望。立法部门根据在这种条件 下提出的要求和愿望，才有了预算审批的依据，同时也获得了有效的监督力量。这正是《预算 法》的根本目的所在。 论“两极”政府建设战略下的财政体制框架 — — 对“五级政府，三级财政的体制改革思考 马国贤 (上海财经大学公共经济与管理学院教授) 预算是庶政之母，政府预算是联接政治、经济与行政三大领域的桥梁，充分应用预算工具 就可以解决政府改革中某些难题，加快服务型政府的建设。针对当前我国政府和预算级次过 多的问题，笔者建议，应当实施建设“两极”政府建设战略，将构建“五级政府、三级财政”体制列 入本次预算法修订中。 一 、 “两极”政府建设战略与“五级政府，三级财政”体制 “两极”政府建设战略是指在多级政府下，基于对不同级次政府的性质和功能分类，将政府 预算建设重点放在“两极”上，通过加强对基层型政府的建设，使之成为具有完备行政能力的政 府的战略(图1)。其要点为： (1)按性质将多级政府分为一般政府和社区政府两类。一般政府是指按行政能力完备原 则建立的政府组织。社区政府也称社区组织，它是在政府领导下从事社区性事务管理的行政 组织。社区政府不属于一般政府序列，而是其功能的延伸。 (2)按功能将一般政府分为领导型政府、中间型政府和基层型政府三类。其中，基层型政 府是指具有完善的行政能力，并直接向居民提供公共服务的 政府，中间型政府是管理基层政府的政府。 (3)国家将重点放在“两极”，即中央政府和基层政府的建 设上。按公共委托代理原理，中央和省级政府将基本公共服务 委托给基层型政府管理。 (4)按事权与财权相匹配原则来构建基层型政府的预算体 制，在分税制体制下，中央和省级政府将区分不同类型的基层 型政府来配置和充实基层型政府财力，同时，通过绩效评价来图l按性质和功能分类的我国政府 50 上海财经大学学报 2008年第3期 监督委托人责任的履行。 按此构想，由于在我国目前的五级政府中，中央政府属于领导型政府，省级政府属于中间 型政府，市县级政府属于基层型政府，而乡级政府应退出一般政府序列，转为社区组织，因而就 形成了中央、省级和市县级等三级预算的模式。可见，“五级政府，三级财政”体制是“两极”政 府建设战略的具体化。 二、“两极”政府建设战略是建设服务型政府的本质要求 i．它是适应我国政府转型，建设社会主义和谐社会的要求 从总体上说，我国的政府行政模式属于管理型政府，是一种以管理公共事务和政府自我为 中心，等级制为特点的行政模式。其优点是向企业、居民提供批量式公共服务，为他们解决许 多难题，但同时，政府也为级次过多，不同级次间职责不清，扯皮、低效率、高浪费等难题所困 扰。近年来，各省进行了“省管县”、“乡财县(代)管”等探索，但因缺乏规范模式而困难重重。 这说明，建设与服务型政府相适应的规范模式十分必要。 若我们将宪法中有关政府的财政职能条款，理解为“各级政府都应有自己的财政，依法理 财”，则“两极”政府建设战略就是基于宪法精神，结合不同级次政府功能定位的体制创新模式， 也是财政改革的经验总结。20世纪80年以来，浙江省采取了省管县财政体制，推进乡级政府 社区化建设，实践证明，改革加重了省级政府的服务责