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城乡统筹制度逆向安排及其矫正[关键词]城乡统筹;二元结构; 制度安排; 逆向安排 一、城乡统筹问题的提出 实施城乡统筹发展,是工业化进程中经济和社会发展的必然要求,国际上早就提供了成 功的范例,它反映了工业化发展的内在要求。[1]在社会保障制度上,为了化解城 乡矛盾, 发达国家历时一个多世纪,逐步建立与完善了城乡统一的社会保障体系。1834年,英国当时 的城市化水平约40%左右,政府为了协调城乡关系而颁布了《济贫法》;1947年又制定了《 国民保险法》、《国民工业伤害法》、《国民救济法》等许多城乡居民社会保障方面的法律 ,初步建立起城乡统一的社会保障体系。德国于1927年开始,逐步建立居民的失业保险制度 ;1957年,还设立单独的农场主养老保险制度。法国通过“农业社会互助金”的形式, 实 现了全国农村人口的社会保险。 在财政投入制度上,发达国家普遍实施了向农业、农村倾 斜的政策。从1973年开始,挪威政府实施向农业部门倾斜的投资政策。1977―1985年,每年 向农业投资维持在79―93亿克朗,而向其他产业的总投资仅20―40亿克朗。韩国 是后发展国家实施工业化成功的典范,在经济发展中也曾出现了工农、城乡发展严重失调问题。为 解决这一问题,韩国政府在财政预算中大幅度增加了对农村开发费用的投资。为了稳定和提 高农民收入,发达国家普遍建立价格支持制度和收入支付制度等。美国1933年的《农业调整 法》提出了支持价格政策,重点是调控农产品价格,稳定和提高农民收入。发达国家对农民 收入支持的另一个重要方法,就是对农民进行各种形式的直接经济补贴。 2000年,美国政 府支付给农民的直接脱钩收入补贴超过了100亿美元。从1998年起,韩国主要通过环境农业 直接支付、退休农民直接支付、稻田直接支付等三种形式对农民直接补贴。 纵观一些工业化国家发展的历程,在工业化初始阶段,制度安排上偏向工业、城市,农 业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向;但在工业化达到相当程度以后,制度安 排上则偏向农业、农村,工业反哺农业、城市支持农村,实现工业与农业、城市与农村协调 发展,也是带有普遍性的趋向。可见,在城乡统筹发展方面,发达国家一个成功的经验就是 通过一系列制度设计,使处于弱势地位的农村、农民在经济发展上得到支持,在交换中受到 保护,在再分配中受到保障。由于这些制度安排与缩小城乡差距,实现城乡统筹的目标相一 致,这一系列制度安排和其他的相关政策措施,在城乡统筹发展上发挥了显著作用。面对加 速进行的工业化与城市化,我们也有一系列与城乡发展相关的制度安排,但相对于愈演愈烈 的城乡差距,以缩小城乡差距为目标的城乡统筹发展制度安排的效果则不够明显。有关的制 度安排与城乡统筹发展的需求,存在着相当尖锐的矛盾和冲突,一些制度和政策实际是一种 阻碍城乡统筹发展的逆向安排。 二、城乡统筹发展中的制度逆向安排 诺思与托马斯提出,“西方世界兴起的原因就在于发展一种有效率的组织。有效率的组 织需要在制度上作出安排和确立所有权以便造成一种刺激,将个人的经济努力变成私人收益 率接近社会收益率的活动。”[2]有效的制度安排会促进经济发展,无效的制度安 排则会抑 制甚至阻碍经济发展。[3]我国与城乡发展相 关的制度安排大多形成于20世纪50年代,改革开放后,尤其是20世纪90年代以来,我国为了 缩小城乡差距,对20世纪50年代形成的制度安排做出了一定的调整,而这种制度安排的整体 框架并没有从根本上被打破。通常,我们把这种与城乡统筹发展目标不相适应的制度安排可 称为逆向制度安排。 (一)户籍制度的逆向安排 户籍制度的逆向安排表现在人为地把居民划分为“农业户 口”和“非农业户口”,限制了农村人口向城市的流动。1958年的《中华人民共和国户口登 记条例》的实施,标志着旨在限制农村人口迁往城镇的人口隔离制度的开始。改革开放以来 ,我国户籍制度为适应经济发展的需要,已做出了许多重要调整,但由于这些改革并没有从 根本上触及“二元化”户籍制度,使限制农民进城的制度樊篱仍在发挥作用,严重阻碍了城 乡统筹发展的进程。[4]现行户籍制度仍将公民划分为“农业”和“非农业”户口 ,并且人 口必须跟着户口走,居民在户口居住地可享受相对低廉的社会服务和一些特殊待遇,在非户 口居住地则无权享受这些待遇。如上学和就业,就要受到严格的户籍限制。当前的户籍制度 还承载了太多的附加功能,如就业中对拥有本地户口居民的保护,中小学招生优先面向本地 生源等等,犹如城镇居民之间筑起的一道“屏障”,对农村人口的城市化有很大的限制作用 。就目前来讲,即使在形式上已经进入城市的农民 工,在实质上也完全不能够享受城市居民所享有的待遇。 (二)劳动就业制度的逆向安排 劳动就业