《公共支出管理》金融知识指南.pdfVIP

第 1 页 导 言 公共支出的管理一 向是个有争议 的问题 。与相对稳定和繁荣 时期相 比，这一 问题在危急时期可能更为突出，但它一 向是并将 继续是一个令人关注的问题 。虽然纳税人可能更关心向政府纳税 的数量 ，他们对所获得福利的关心，即使不象对纳税 的抵触那样 溢于言表，但也是经常不断存在的。然而，最近随着发展中国家、 前 中央计划经济体制国家和公认 的西方工业化 民主国家财政困难 的持续增加 ，人们愈加对公共支 出管理的效力议论纷纷 。一些分 析人员公开表示疑惑，为不安的公众带来信心的一个协调一致体 制是否真的存在 ，其他人则频频指 出，造成 目前大量财政 问题 的 部分原因，是政府管理国家能力的下降。 由于越来越多的政府成为民主制政府 （尽管偶有 中止民权和 有时暂停议会制度的情况发生），人们增加的担忧是恰当和不可避 免的。据一份资料显示，自由民主政体 国家的数量，由 年的 个增加到 年的 个 。民主制政府 的发展 ，把人们 的注意力 明显地集 中到了政府支 出管理 问题上。一些如政府管理责任一类 的老 问题又重新被提了出来。同时，又增加了许多新 问题 。民主 的力量历来导致不切实际的宣传和对充分反映其梦想、洞察力和 希望的新标签的追求。不切实际的宣传又一向并将继续导致人们 更高的期望 。随着现实与期望间距离的拉大，人们对政府 的信任 开始下降。政府不能提供 已允诺 的福利 以及提供福利 的代价，经 久地印在 了公众 的头脑 中，也抹掉 了对过去政府功劳的记忆。这 种不满本身也导致人们试 图找 出政府 的失误 （实际或表面 的失 误 ）以及造成失误的因素 。然而 ，这些努力的一个障碍是这之前 第 2 页 人们对政府效力的消极认识，它的形成没有历史经验 的证 明。实 际上，政府 中的某些人可能会说，当问题涉及到评价政府 的工作 时，那些有思维和表达逻辑性的人常常会 中断逻辑性。尽管如此， 政府必须 向人民提供有疑 问的福利 ，因为是他们首先为政府提供 了资金 。民主政府 的继续生存 ，至少部分地必然取决于不仅要确 保管理机构的存在 ，而且也要确保有一个合理解决公共财政 问题 的管理体制。 整个 年代财政困难持续存在的原因，是政策 目标没有得到 机构和管理的支持 。一个 国家应使其政策 目标和管理能力保持总 体平衡 。它的 目标通常应力所能及 ；它的资源和承诺应与其政策 目标相一致 。如果两者分离，结果则不难想象。然而 ，在评价这 一平衡关系时，学者和一般人所作 的假定并不充分或切合实际。 支 出管理是一个操作框架 ，不是一个抽象概念 。但是，在理 论和实践上 ，人们 的理解是不 同的，这就证明了那句老格言：一 个人的立场取决于他的出发点。对乐观主义者来说，支 出管理是 无限政治浮夸宣传与有限资金间的一座桥梁。对悲观主义者来说， 它象简单 的民间礼仪一样是草率执行的宗教仪式，这里信仰多于 理性。对政治家来说，因对象和场合的不同，它是管理责任框架， 是多余 的障碍物 ，或者是装满蜂蜜的蜜罐 。对行政官员来说，它 是每隔一段时间必须履行规定仪式的宗教 。对支 出机构的代表来 说，它是财政部过于热忱 的官僚们手中的权力工具。对财政部的 官员来说，它是挫折的根源 供与求之间的一座破碎的桥梁 。对 宏观经济学家来说，它是处于 自己对宏观经济稳定的希望与混乱 间的主要调控手段 。对职业承包商来说，支出管理是介于 自己增 加利润 的能力与实际利润水平 间的一种体制。对公民来说 （如果 有典型公民的话，但它通常是一个抽象概念），它是设法为 自己可 能有的关于纳税和所获得福利 的无数 问题提供满意答案 的一切 ， 或者说，为更为重要 的问题 为什么有些社会集团所得 的福利 第 3