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关于完善我国《水污染防治法》的几点思考 周 辉*徐忠麟** 摘要：面对我国当前严峻的水污染现状，水污染防治法律体系显得相对滞后而无力，修改《水污染防治法》 既必要又可行。本文从分析现行水污染防治法尚存的缺陷入手，在立法目的、面源污染控制、流域水污染 管理和跨界水污染纠纷，以及中水循环回用、政府防治责任、公众参与和法律责任等方面提出了一些粗浅 的立法设想。 关键词：水污染 防治 流域管理 循环经济 我国是一个水资源总量较丰富，但人均水资源量却仅为世界人均量1/4的缺水国家。然就在我们这样一个 缺水的国家，竟有三成的水资源因污染而不能利用，特别是在水资源十分匮乏的黄淮海地区，劣Ⅴ类水体 占到四成至五成，这就更加剧了水资源的供需矛盾。根据国家环保总局发布的《2004年中国环境状况公报》， 我国七大水系中劣Ⅴ类水体占27.9%，其污染程度由重到轻依次为：海河、辽河、淮河、黄河、松花江、 长江、珠江。①从总体上看，在部分地区和流域，水污染已经呈现出从支流向干流延伸、从城市向农村蔓 延、从地表向地下渗透、从陆地向海洋发展的趋势。 水资源安全关系到全国人民的身体健康，水资源保护和水污染防治事关人民群众的生活质量和社会经济的 可持续发展、社会主义和谐社会的建设，因此面对我国当前严峻的水污染形势，防与治是当务之急。 一、修改《水污染防治法》的必要性 我国第一部专门防治水污染的单行法律—— 《水污染防治法》于1984年5月11日第六届全国人民代表大 会常务委员会第五次会议通过，共七章46个条款。1989年《水污染防治法实施细则》颁布实施，同时国 家环保总局及国务院有关部门、地方各级人民政府及有关行业相继颁布了一系列部门规章和地方性法规， 形成了一个条块结合，法规、标准和规章相辅相成的水污染防治法律体系。至20世纪90年代中期，受国 际环境保护运动发展的强烈影响，我国掀起了第二次环境立法高潮。针对日益严重的水环境污染问题，于 1996年第八届全国人大常委会第十九次会议对《水污染防治法》进行了修正，新增加了16个条款并完善 了其中的7个条款，全法共7章62条。2000年对《水污染防治法实施细则》进行了全面修改，删除了10 个条款并对旧的《实施细则》中的18个条款予以完善，新增20个条款。应当说当前的水污染防治法律体 系在保护我国的水环境方面发挥了重要的作用，但我国的水污染防治依然面临着如下挑战： （一）工业污染源超标排污现象严重，排污总量居高不下。有不少老企业污染严重，却无力治理，产生的 废水未经处理就直接排入江河；高消耗、高污染的炼焦、电石、铁合金、活性炭、碳素、金属镁等小企业 仍然大量存在，这些小企业大气污染、固体废物污染、水污染兼存，造成所处河段严重污染；更有不少企 业有法不依，违法排污，宁愿缴纳排污费取得合法的排污权而不愿意投资建设废水处理设施，或者即使建 有处理设施也不运行，出现了所谓“守法成本高、违法成本低”的尴尬现象。 （二）城镇污水处理困难重重。随着城市污水排放量的增加，而环境基础设施建设又赶不上城市化发展的 速度，致使城市生活污水成为水污染的又一重要来源。城镇污水处理面临的困难主要表现为：一是缺乏充 足的建设资金，目前全国尚有一大批城市没有建立污水处理收费制度，城市污水处理费用没有落实，设有 该项制度的城市收费标准也偏低，不能满足污水处理厂的运营需要；二是缺乏保证城镇污水处理“保本微 利”的市场运作机制，大多数污水处理厂仍沿用计划经济体制下的投资方式，市场化运作力度不大，尚未 形成多元化投资机制。已建成的污水处理厂大多数也是以事业单位形式运作，污水处理收费与处理效果脱 钩，难以形成促进污水处理的激励机制。故2004年全国的城市污水处理率仅为45％，在中西部地区就更 低。 （三）农业污水已成为严重的面污染源。面源污染是一种由分散的污染源造成的水体污染，即因降雨动能 的冲击作用及地表径流冲刷而产生的土壤颗粒、土壤有机物、化肥、农药、有机肥料或陆地堆积物等随地 表径流流入受纳水体并引起水质污染的一种污染类型。具有发生区域的随机性、排放途径及排放污染物的 不确定性、污染负荷空间分布的差异性这三大特征。农业水污染不仅污染物种类繁多（可以是化肥、农药、 禽畜粪便、生活垃圾等等），污染物产生量大、分布面广，而且对其的监测、管理和控制都较为复杂，目 前已成为导致一些湖泊水质富营养化的主要原因。例如，由荷兰、英国国际咨询公司承担的杭州湾环境研 究项目结果表明，1994年从肥料和粪便中进入杭州湾水域的氮占75%，磷占27%，造成杭州湾水体污染的 主