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关于完善我国环境影响评价制度的几点思考 王小军 （西北政法学院 西安710063） 环境影响评价 （Environment Impact Assessment, EIA)是指在从事工程建设、开发行为或政府制定规划、 政策等的时候，应当于计划阶段或正式实施前，就其对环境 （包括生活环境、自然环境、自然景观、文化 遗产乃至社会环境、经济环境等）可能产生影响的范围和程度，事前加以科学、客观、综合地调查、预测、 分析和评定，并提出相应的意见和对策的活动。将EIA活动加以法律化、制度化即为EIA制度，它源自1969 年美国制定的国家环境政策法，以后迅速推广到世界其他国家，成为重要的环境管理手段。我国于 1979 年在 《环境保护法 （试行）》中首次对EIA制度作出了法律上的规定。1989年修改原试行法时，在 《环境 保护法》第十三条再次将EIA制度做为一项环境管理的基本法律制度加以规定：“建设项目的EIA报告书， 必须对建设项目产生的污染和对环境的 影响做出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的 程序报环境行政主管部门批准。”之后的 《自然保护区土地管理法》、《水污染防治法》等单行法律都对 EIA制度做了进一步的规定。1998年国务院在对 《建设项目环境保护管理办法》（1986年）进行修改的基 础上，颁布了 《建设项目环境保护管理条例》，进一步提高了EIA制度的立法规格，并对EIA的适用范围、 评价内容、审批程序、法律责任等作了更明确的规定，国家环保局随后公布了 《建设项目EIA证书管理办 法》、《建设项目环境保护分类管理名录》、《关于执行建设项目EIA制度有关问题的通知》等，从而再 我国建立起了原则性规定和具体实施办法相结合的较为完善的EIA制度体系。 EIA制度体现了 “预防为主”的环境保护新理念，在我国实施20多年来，一定程度上减少了新污染源的出 现，缓解了我国环境污染形势恶化的趋势，对EIA我国的环境保护和生态建设发挥了一定积极作用。但是， 从我国EIA制度的实施情况和世界各国立法趋势来看，我国的EIA制度还存在一些明显的缺陷，同时随着 我国的市场经济体制的完善 、“十五”规划的实施以及新一轮经济发展高潮的到来，原来的EIA制度已无 法适应形势的需要。因此，通过对现行EIA制度体系的研究，分析其不足，提出改进构想，从而尽可能完 善即将出台的 《环境影响评价法》成为当前我国环境法学界的一个现实课题。 一、我国环境影响评价制度的缺陷与不足 （一）对环境影响评价主体的规定太单一，不能适应多层次、多类型的环境影响评价活动的要求。《建设 项目环境保护管理条例》第六条规定： “建设项目的EIA工作，由取得相应资格证书的单位承担，”第三 十一条规定： “流域开发、开发区建设、城市新区建设和旧城改造等区域性开发再编制建设规划时应当进 行环境影响评价”。由此可见，目前EIA制度体系确定了两个层次的评价对象和一种类型的评价主体，这 两个层次的评价对象指区域开发的EIA和建设项目的EIA，评价主体即由有相应EIA资格证书的单位负责 具体建设项目的EIA。这种机制是否合理暂且不谈，单单就我国EIA制度对评价对象的界定，虽然近几年 有了很大发展，已经从单一的建设项目EIA完善为两个层次 （尽管区域开发的评价内容、 评价方法、评价 程序在立法上尚无明确规定），但仍有狭窄之嫌。面对严峻的客观现实、世界各国的EIA立法趋势以及法 学界日益高涨的呼声，笔者认为未来的 《EIA法》应该确立开展对宏观经济政策和法规、重大经济开发计 划以及建设项目进行多层次、全方位的EIA评价，并且改变过去单一环评主体的立法规定，建立与多类型 环评对象相适应的多级评价主体。 （二）根据我国目前建设项目EIA制度，建设单位或其主管部门通过合同形式，委托科研、设计单位、高 等院校等承担建设项目的EIA评价工作并编制报告书或报告表，评价承担者编制的报告书经委托方验收合 格后，由建设单位或其主管部门报环保行政主管部门审批。在整个EIA活动的过程中，对于建设单位和环 评单位，国家通过对环评单位的资格审查和对EIA的基本内容做概括规定来加以约束和管理。这无疑是不 够的，因为环评单位在EIA活动中通常以赢利为目的，在实践过程中因利益驱动经常出现为了得到评价项 目而对建设方言听计从，或为使建设项目顺利通过环境审查而弄虚作假的现象；而且从技术角度看，环境 影响评价中建设项目对环境影响程度的评价结果除与污染源、污染物性质、种类有关外，还与所选用的预 测模式和模式参数有直接关系，实践中在建设单位的影响下，环评单位会倾向于选择有利于环评结