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政府有权适度限制乞讨行为631 政府有权适度限制乞讨行为 汤啸天。 自从2003年6月20日，国务院颁布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》以来，关 于如何对待流浪乞讨人员的争论在我国十分激烈。有的学者认为，“行乞权无非是指处于贫困无 度而不得已被迫向社会或他人乞讨而获得生存的权利，所以，行乞权的本质是乞丐这一穷人群体 的生存权。”【1]有的学者认为，“现代法律虽然不会完全禁止行乞，但出于公共利益、他人利益，必 定限制行乞。”[2]流浪乞讨已经构成对社会治安的危害，作为对人民负责的政府理应采取划定禁 讨区等管理措施，以保证良好的城市治安秩序。有的学者认为，不能因为惩罚假乞讨而禁止真乞 讨。“如果禁止乞讨，势必使得一部分无其他谋生手段和技能的人去偷去抢，变温和的谋生手段 为暴力的谋生手段。”【3] 以上争论可谓仁者见仁，智者见智。作为学术上的不同见解在整体上对正确认识流浪乞讨 行为的性质，实现保障人权与维护社会治安的统一是有益的。但是，以上争论或直接或间接地涉 及到行乞究竟是公民的权利还是公民的自由，法律上是否承认行乞权的存在，乞讨行为客观上是 否存在恶意与善意之分，政府是否有权适度限制乞讨等一系列不容回避的问题。 一、乞讨是公民的自由而非公民的权利 《世界人权宣言》第29条规定：“人人在行使他的权利和自由时，只受法律的限制，确定此种 限制的惟一目的在于保证对旁人的权利和自由给予应有的承认和尊重，并在一个民主的社会中 适应道德、公共秩序和普遍福利的正当需要。”显然，权利和自由是有联系而又有区别的两个概 念。在我国的《宪法》中自由和权利的共同点是主体可以按照自己的选择作出一定的行为，用法 律的术语表达即“可以为”。自由与权利的区别在于，自由表示主体的解放，即对自身的自主支 配。具体地说，自由是根据自己的意志自主地决定自己做什么或不做什么，但是，自由并不是爱 做什么就做什么。按照恩格斯的话说：“自由是在于根据对自然界的必然性的认识来支配我们自 己和外部自然界”o[4]所以，法律意义上的自由，只是表明主体在不影响他人和公共利益的前提 下对自身的自主支配。权利作为义务的对称，最为核心的内容是某一方面的权利的实现必定以 相对方的履行义务为前提。由于社会中人与人关系的复杂性，每个人所能得到的自由和利益必 定受到来自社会公众和相对方的让予。由于权利的实现必须以相对方的义务履行为条件，必须 由国家提供保障，在法无明文规定的情况下，公民据以作出的一定行为(如乞讨)只是自由而非 权利。 ·上海政法学院科研处处长。 (1)农夫：《行乞权：穷人的道德权利》，载《法制日报)2004年2月5日。 [2)郝铁川：《限制乞丐同样是一种文明》，载《法制日报)2004年2月26El。 [3】李富成：《法律触角能否伸向乞讨之手》，载《法制日报)2004年1月5日。 (4]马克思恩格斯选集》(第3卷)，人民出版社1972年版，第154页。 632中国行政法之回顾与展望 二、习惯权利、道德权利不受法律的保护 由于对乞讨行为研究的深入，有些学者已经把视线伸向了法定权利之外的其他权利。应当 肯定权利并不局限于法定权利，但是，同时必须承认，在法制国家受到保护的只能是法定权利。 法定权利具有法定性、相对性、对应性、受保障性等特征，即：法定权利必须以国家法律的形式得 到承认；不同国家之间因为经济发展水平的差异等原因在权利的实现水平上会出现相对的差别； 权利与义务相对应，某一方权利的实现必须以相对方履行义务为前提；国家为其承认的公民权利 的实现提供保障。我国《宪法》从来没有赋予公民行乞的权利，正如中共中央党校林教授认为， “乞讨的权利并没有成为我国法律制度所保护的一项权利。就人们对它的长期默认态度来看，它 在本质上已成为一项习惯权利，或说是一种法外权利。法外权利不是为国家所保护的权利，也没 有相应的法律义务作它实现的条件或保障。”习惯权利只是风俗习惯或在一定范围内约定俗成 的做法。对于习惯权利，只要其没有危害性因素，国家就不必过多干预，也不会为其设定任何保 障。准确地说，习惯权利只是表明一些人依照习俗可以这样做，另一些人也可以抛弃习俗不这 样做。 至于道德权利只表示一种观念的存在，由不同的哲学、宗教之中的道德原则推行和支撑。国 家没有义务为道德权利提供保障，公民也不存在履行道德义务的法律责任。把行乞权界定为道 德权利也许可以起到张扬同情、怜悯、施舍的作用，但是，称“乞讨权的本质是乞丐这一穷人群体 的生存权”却