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铁路行业政府监管体系建设研究 杨金英 铁道部经济规划研究院 摘要：调整政府监管机构的职能和方式．依法对自然垄断环节进行管制、防止滥用市场权力， 依法维护竞争环境、规范竞争行为，构建政府监管下的公平竞争、开放有序、健康发展 的铁路运输市场体系，具有重要的现实意叉。本文从基本理论出发，对构建铁路行业 政府监管体系框架及当前应当采取的措施进行了研究与探讨。 政府监管是对垄断权利、外部效应、信息不充分等市场失灵的反应，但也可能会引 起很高的行政成奉；政府监管是政府经济职能的内在组成部分，但不具有宏观调控的 一般性，而是个量的差别管理，是直接作用于市场主体的过程，是政府部门依法对企业 的有关活动施加影响的行为。 采取集中模式，设立全国统一的监管机构，是铁路行业建立政府监管体系较为合 理的选择。监管机构应该能够从国家和社会公焱利益出发，套开、套平、公正地制定规 则并依法监管，确保铁路运输市场的高效运转。铁路行业的政府监管主要包括对市场 准入、路网价格、服务质量、市场交易行为和竞争行为的监管、对争议行为的调节和裁 定以及对违规行为的处罚等为主要内容的经济性监管和对铁路运输生产技术标；住、安 全标准、服务标准、环境保护标准等的社会性监管。 要建立铁路行业政府监管体制，当前需要采取瞳下措施：以引入竞争为导向，深化 铁路改革，重塑政府监管客体；以政企分开为契机，尽快转变政府职能，逐步推行政监 分离；以转变观念为基础，提高监管技术，培训监管队伍；以规范化为原别，修订、完善 法律、法规．构建政府监管法律体系；以定量化为目标．解决成本测算问题，保证监管政 策切实到位。 关键词：铁路运输业政府监管体系 当前，与全国垄断性行业以“推进政企分开，强化竞争机制，创新企业制度，实现规模经营” 为核心的改革进程相适应，铁路行业的改革也在积极地向前推进。但是，从总体上看，改革还 是主要集中在政企分开、企业化改造、构造竞争局面等基本问题上，而对于新形势下如何调整 政府监管机构的职能和方式，如何依法维护竞争环境和规范竞争行为．如何依法对自然垄断环 节进行必要的管制等问题，还涉及较少。然而，这些问题的逐步解决将是中国垄断性产业改革 的基本政策走势，铁路行业也不例外。因此，研究政企分开后铁路行业政府监管体系的建设， 构建政府监管下的公平竞争、开放有序、健康发展的铁路运输市场体系，就成为当前一项亟待 研究的重要课题。 1政府监管的一般理论 经济学认为，政府监管是对市场失灵的反应，即应当采取监管手段来纠正市场的主要失灵 之处。这也是政府监管的基本理论依据。首先，政府监管是对卖方垄断权利的回应。抑制过 465 度垄断，保证适度竞争，是政府行为的重要组成部分。在自然垄断领域，就政府监管的角度而 言，其典型回应是对垄断者设定价格，并限制竞争者的进人，．其次，政府监管是对外部效应的 内部化。外部效应如环境污染的治理成本并不能在企业的内部成本中表现出来．市场机制不 能对这种外部不经济作出评价，而只有通过某种制度安排，如征收污染税、排污费、或提供产权 界定，将外部不经济转化为企业内部成本，这项工作由政府或社会机构来实施最合适也最见 效。第三，政府监管是对不充分信息的补偿。在有些情况下，消费者因为不能得到充分的信息 或获取信息的成本太高而受到欺骗或遭受损失，对此，政府主要通过建立或实施产品质量标准 或向生产厂商发放生产经营许可证来进行监管，以降低得到信息的成本，保护消费者利益。 从政府的经济职能看，政府监管是政府经济职能的内在组成部分，但不具有宏观调控的一 般性，而是个量的差别管理，是直接作用于市场主体的过程，是政府部门依法对企业的有关恬 动施加影响的行为。 2铁路行业政府监管体系的基本框架 2．1铁路行业政府监管机构的设置及其职责 建立新的政府监管机构，从根本上解决目前政府管理体制中存在的机构重叠、职能错位、 行政性干预等问题，是建立铁路行业政府监管体系的关键环节。 在市场经济