政策生命周期-决策中前瞻性考量及其意义.docVIP

政策生命周期:决策中前瞻性考量及其意义关键词： 政策生命周期；前瞻性考量；意义；公共管理；公共政策 摘要： 政策生命周期，是指一项政策从进入政策议程开始，经过规划、决策、执行，评估与政策终结经历的时间跨度和持续的期限。在决策分析阶段，对于政策的规划和预评估，人们往往更多的考量各方案的合理性、可行性以及方案的执行效益与后果。事实上，在政策规划和决策阶段，对政策运行的生命周期加以前瞻性考量，具有重要意义。 中图分类号： D601文献标志码： A文章编号：2012 政策生命周期是指一项政策从原初政策问题进入议程开始，经过政策当局的规划、决策、执行、评估、达至该项政策的终结所经历的时间跨度和期限。一项政策被终结，意味着原有政策生命周期的结束。虽然政策的运行也可能不是在被评估和终结之后就变得销声匿迹，而是通过被调整和变迁之后继续下去，开始新一轮的生命周期循环，但是，我们仍然可以将一项政策的终结看成是原初政策的生命运行周期的断点，将它被终结之前的运行视为一个相对完整的生命周期。在以往的决策活动中，政策当局对于政策方案的规划和预评估，往往只关注各方案的合理性、可行性，以及方案的执行效益与后果，忽视了对于政策生命周期的考量。公共政策学家在政策制定过程中，通常将一个完整的政策过程视为一个个独立的阶段，比如政策议题的选择、制定、执行与评估等。在实际操作过程中，也将政策的各个阶段分离，在很多情况下对政策结果产生了消极影响；学界相关学者对于周期在政策循环中的意义也没有给予充分重视。基于以上情况，本文从公共政策整体规划的视角，从政策发展的多重维度解读政策周期的前瞻性内涵以及意义。 一、政策生命周期前瞻性考量的涵义 对于20世纪的多数政策研究者来说，理性在政策制定中的考量、政策制定过程的思考以及理性-科学决策模式的分析是核心议题。比如，西蒙与多元主义的倡导者林德布鲁姆都认为政策制定过于复杂，而传统的理性-科学范式并不能给予有效的解释。近来，公共政策学的研究者开始尝试修正这种传统的范式，政策周期理论便是这种修正的一种努力。［1］Edwards认为，政策制定并不一定是完全理性或者合乎逻辑的，尽管在政策周期过程中存在各种不同的政治与主观性因素，但是政策周期理论关注的是政策过程本身，理性因素也根植于整个过程之中。［2］国内外对于政策生命周期的研究，多注重于政策过程，将政策的生命周期划分为政策议程建立、政策方案规划、政策决策、政策执行、政策评估与终结等既相对独立又相互联系的几个阶段。Bridgman 和Davis认为：“政策周期理论将一种秩序与和谐的因素带进一个复杂、喧闹的政策世界之中，尽管政策周期理论在现实政策环境中作为一种理想的境界难以达到，但是这种理想的状态却是政策学家致力于追求的重要目标。”［3］R. J.英特威尔德（In’’tveld）［4］认为“除了将政策工具看作静态的实体以外，它们还必须被理解为动态的政策过程的组成部分”。这实际上是将政策看成是生命周期有限的、因此需要进行动态调变的政治过程输出。他认为，一项政策的实现不是自动自发的，伴随着政策工具的运用而来的会有一些有意或者无意的效果，随着政策的实施，那些有意识可预见的效果会逐渐缩小，而那些无意识不可预见的效果则会变得越来越重要。他将这种倾向称为“公共政策效果逐渐递减法则”。Bridgman和 Davis在1998年首次提出了政策周期的概念，认为澳大利亚的公共政策可以放在周期过程中进行解释，并提出了政策循环模型（图1）。 在周期过程中，公共政策或多或少呈现出类型性与可预测性的特征。［3］Everett认为传统的政策制定理性范式特别强调正式的程序，而忽视了政策过程中的复杂性、价值倾向，甚至没有意识到政治权力能够决定公共政策的方向。从根本上来说，政策周期理论仅仅是对于这种传统理性范式的修正，在多数政策制定过程中，具有较强的不适用性。她认为政策周期反对绝对的理性主义，但是周期理论也摆脱不了理想主义的色彩。［5］政策周期的方法将政府的治理视为一个过程而不是一些独立机构的结合，政策周期具有一定的规范性，能够协助政策制定者与执行者理解与实现政策任务。［6］后来，Edwards补充与细化了Bridgman 和Davis模型，认为政策周期不仅仅是政策发展的一个模型框架，在实践中也具有重要的价值。政策的发展包括以下几个步骤：发现议题、政策分析、实施咨询、决策、实施、评估。这个模型与理性的政策制定模式有着根本的不同。政策周期理论能够协助公共部门管理者认识到复杂的政策过程，同时为政策过程注入活力，“用一种系统性与严密性的方式使政策制定者顺利地实现对于政策制定复杂性的管理”。［2］ Edwards认为，良性的政策发展过程将会保证良好的政策结果，良性的政策过程对