我国不起诉裁量权制约机制的困境及其重构.doc

　　我国不起诉裁量权制约机制的困境及其重构 【关键词】不起诉裁量权 制约 困境 重构 一、需要制衡的不起诉裁量权 不起诉裁量权是指在案件具备法定起诉条件时，检察官依法享有的根据自己的认识和判断选择起诉或不起诉的权力。[1]大陆法系之下，一度遵从严格的起诉法定主义，否定检察官的不起诉裁量权。受目的刑、教育刑理论兴起、严格规则主义与自由裁量权相结合的立法趋势以及经济分析法学三种法哲学思潮的影响，在权衡利弊基础上，大陆法系诸国赋予检察官作出不起诉的裁量权。[2] 与承认不起诉裁量权的必要性相对应，对其监督制衡也是题中之义。首先，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才停止。[3]不起诉裁量权作为检察权的重要内容，具有公权力的性质，也就难免扩张和滥用的天性。其次，制约不起诉的更为重要的理由乃在于不起诉决定的重大影响。权力分立原则指导下的刑事诉讼秉持追诉权、审判权两分的理念，检察官负责追诉犯罪并控制审判入口，但无终局决定权；法官虽拥有终局审判权，但受不告不理原则制约。一旦案件仅经追诉官即可终局确定，则无异回复纠问制度，因为纠问法官的特色，正是自行侦查追诉后使刑事案件确定之大权，这也正是不起诉处分不能有实体确定力的理由。[4] 二、多重制约机制包围下的不起诉裁量权 鉴于刑事不起诉裁量权作为公权力滥用的天性及其控制审判入口的特殊意义，必须设置制约机制对其加以制衡，在这方面，大陆法系诸国皆在其刑事法律中颇多着墨，而我国则更是为不起诉裁量权的行使建构了重重制衡措施。下面以监督主体为线索，对我国的不起诉制约机制做一介绍。 （一）不起诉裁量权的内部制约机制 1、上级检察院的监督 《宪法》第132条规定：最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。可见我国检察系统实行检察一体原则，上级检察院对下级检察机关是领导关系，对下级的检察权行使进行监督。具体到不起诉环节，这种系统内部的制约关系主要体现在以下几个方面：一是不起诉的报批制度。省级以下（含省级）人民检察院对直接受理侦查案件，拟作不起诉决定的，应当报请上一级检察院批准。二是定期的执法检查机制，对不起诉案件的审查是其重要内容。三是基于被害人不服不起诉决定而提出的申诉、公安机关认为不起诉错误而提出的复核申请，对下级人民检察院的不起诉处分进行审查。 2、起诉政策不起诉率对不起诉裁量权的控制 有鉴于免予起诉制度下滥权之恶果，检察机关对不起诉严加控制，甚至将不起诉率的高低作为一项重要指标纳入检察机关的公诉考核机制里。上级检察机关文件下发后，下级检察机关都明令严格控制不起诉比例，要求降低不起诉。使得控制不起诉率成为公诉部门必须着力抓好的一项工作率，甚至出台细化到绝对不起诉率不得超过多少，相对不起诉率不得超过多少，存疑不起诉率不得超过多少的规定。[5]有的地方要求不诉率从严控制在5%幅度之内，有的地方实行了2%的不诉率临界线黄牌预警制，有的甚至将不诉率纳入公诉部门五率考核（五率指无罪判决率、撤回起诉率、不起诉率、抗诉成功率和追诉纠错率），以不诉率的高低来确定公诉工作的优劣。[6]将不起诉率纳入检察机关绩效考核制度，从根本上控制了不起诉裁量权的行使，因为它直接关系到检察官的切身利益，导致检察官在适用不起诉处分时顾虑重重。 （二）不起诉裁量权的外部制约机制 1、来自人大和执政党的制约 中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，司法工作当然地属于其领导的范畴，党对检察工作的领导是我们必须坚持的一项重要原则。党对检察领域的领导既包括对检察机关的政治、思想、组织领导，也包括对检察权运作的个案监督。具体到不起诉环节，党对检察工作的领导主要表现为各级政法委对案件的协调机制。一旦发生重大案件、疑难案件，或公安机关对不起诉决定不服而向政法委提出的，政法委即有可能组织公、检、法三家一起对案件进行研究讨论。 在我国，作为权力机关的人大是监督检察院职权行使的重要主体。《宪法》第一百三十三条规定：最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。《人民检察院组织法》第十条规定：最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。人大对检察机关的监督包括听取工作报告、提出质询等多种方式，但对公诉权的制约则主要体现在对个案的监督上。 2、公诉权的社会制约 吸收普通民众参与刑事司法是贯彻司法民主理念的重要途径。就公诉环节的公众参与而言，域外有美国的大陪审团制和日本的检察审查会制，我国则实行人民监督员制度，其目的是为了就公诉权的实行反映民意及谋求其公正性[