基层国土执法的困境与逻辑——以对制度性规则的制度化拒斥为视角.pdfVIP

基层国土执法的困境与逻辑 一一以对制度性规则的制度化拒斥为视角 刘成良 (华中科技大学中国乡村治理研究中心，武汉 43∞74) [摘 要] 基层国土部门在执法过程中不得不直面普通民众、地方政府、高层国土部门、社会舆论 等不同主体的诉求和目标，而其本身的执法目标在这四者形成的压力型结构下受到挤压，从而产生对制度 性规则的制度化拒斥现象，导致执法目标发生偏离。为了应对技术监控和逃避问责机制，基层国土部门与 地方政府走向共谋，一方面将土地违法面积控制在不被问责的范围内，采取各种手段将违法土地合法化， 另一方面以运动式治理的方式对一些土地违法现象进行处理。 [关键词] 违建执法:基层治理;压力型结构;运动式治理 [中图分类号] 0912.3 [文章编号] 1 ∞2 - 3054 (2015) 07-∞88 -08 [文献标识码] A [DOI] 10. 13262/j. bjsshkxy. bjshkx. 150712 地违法现象却没有因为这种认识或者立法而减 一、基层国土执法困境的既有解释 少。造成这种困境的原因，究竟是执法能力的缺 由于人多地少的基本国情，中国施行着最为 陷，还是制度规则的缺陷?学界对此关注了很 严格的士地管理制度，通过土地用途管制等手段 多，当前主要存在着三种解释。 加强耕地保护，强化规划管理。但即使如此，由 第一种解释是法律规则上的缺陷。这种观点 于土地背后蕴藏着巨大利益，土地开发和出让成 主要集中在两个层面，第一个层面认为当前的法 为了地方政府以地生财的主要手段，导致土地违 律还不完备。皮斯托和许成钢提出了不完备法律 法现象非常严重。 理论，认为当法律不完备时，法律的阻吓效果会 国土资源部发布的 2013 年《国土资源公 被削弱，而法院天生就被设计成被动执法者和主 报》显示， 2013 年发现土地违法案件83450 起， 要的事后立法者，如果没有人就违法行为向法院 涉及土地面积41051 公顷，其中涉及耕地 12314 提起诉讼，法院就无法采取行动制止违法行为并 公顷，而2001 年土地违法案件 130129 件，涉及 处罚违法者，因此仅靠法院执法难免会导致执法 土地面积26465 公顷，其中耕地 10171 公顷。从 不足。[l](Pl 川第二个层面认为法律在立法过程中 2001 年到 2013 年，国家不断地强调土地保护的 缺乏公众的参与，从而缺乏正当性，导致法律难 重要性，持续加强相关立法，加大对土地违法案 以有效实施。王锡铸在研究中国行政执法困境时 件的查处和惩罚力度，但是土地违法并没有收 指出，当违规行为获得某些基于传统、文化、习 敛，表现出在高压态势下土地违法面积虽然短时