农村公共产品供给制度变迁的分析.PDF

2005 3 农村公共产品供给制度变迁的分析 ( 云南财贸学院经济系 650221) : , , 。, , 。, , 。 , 。 : 农村公共产品供给体制与乡村治理制度、农村 费体制三者是密切相关的。有效的乡村 治理制度是合理的 费体制和公共产品供给体制的必要前提, 而一定的公共产品供给体制又 与一定的农村 费体制相对应。农村 费体制的改革必然导致国家与农民的分配关系、治理 制度的变迁, 而农村 费问题的彻底解决又必然与公共产品供给体制的调整互为条件。本文 在此就中国农村社会公共产品供给体制的变迁进行比较研究, 这对我们探索化解/ 三农0 问题 的思路会有所启示。 一、中国历代依赖乡村 收的财政制度缺陷 在中国长期的农业文明演化中, 作为农业文明载体的乡村社会变化相对缓慢, 上层统治者 与乡村社会处于一种低度整合态势, 乡村社会内部的经济社会体制处于一种超稳定状态, 王朝 更替导致的是上层统治者的替换和政府周期性的重组, 乡村社会结构仍一如既往。建立在农 业文明基础上的乡村治理和财政体制难以承担起对乡村社会资源的高度整合和推动乡村社会 进步的责任, 农业社会的财 体制决定了帝国的财源支柱是农业 , 农民作为国家上层建筑的 主要纳 者, 国家对乡村的控制以取得财政收入为重要目的。 历代王朝实行的/ 重农抑商0政策带有相当一部分对 收基础的重视或稳定财政收入的功 利色彩。这样在漫长的历史时期政府都难以建立适宜工商业兴起和发展的制度环境及意识形 态, 所以, 因工商业在政府的抑制下难以顺利发展成为重要的财源, 政府的财 体制主要就是 乡村 费体制, 即财政重点难以从/ 征农0顺利转向/ 征商0 , 财政收入对自然经济下的田赋高度 依赖。政府财政资源汲取的不足也极大地限制了政府的公共产品供给能力, 国家财政收入主 ¹ 要用于保持官僚机器的运转, 统治者并没有通过汲取财源增殖国富的理念 , 就难以应对社会 的新挑战, 增收潜力极为有限的农业 收也不可能支撑庞大帝国的发展要求, 整个帝国只能维 ¹ 罗荣渠: 5现代化新论6 , 北京大学出版社 1993 年版, 第278 页。 # 7 1 # 持在低度发展水平, 也导致了农业发展困境与财政风险、社会动荡极高的相关度。 王朝对乡村的统治在于获得对农民合法的征 权, 在于参与对农业经济剩余的剥夺和分 割, 来维持上层统治和文官政府的运转, 国家与农民的经济关系是剥削与被剥削的分配关系。 这种财政体制安排决定了乡村社会公共产品只能由乡村居民自我供给, 也决定了帝国财政体 制的脆弱。农业的自然特性和乡村社会结构决定了可提供的经济剩余的潜力有限, 乡村 收 体制的制度性缺陷意味着国家从乡村社会获取财政资源的汲取能力难以稳定地增加, 财政的 扩张乏力。这种局面也意味着国家应对各种挑战、战争和推动社会进步的实力不足, 所以只能 通过军队自己生产粮食自给和乡村自治的制度安排来减少政府公共支出、减少行政人员并由 此节约行政管理经费。帝制时代的中国国家财政规模仅是整个国民经济的很小部分, 政府的 财政收入从来没有超过GDP 的4% ¹。 政府财力的不足也决定历代政府难有更大的整合社会资源和实施社会变革的作为, 无力 投资于社会基础设施和经济基础设施, 国家对社会的治理只能是低水平的。而财政管理更多 服务于王朝稳定和安全的目标, 具有相当的消极性和保守性, 而这一现象到明清时期就更为突 出和严重。明帝国缺乏与其它国家和民族进行军事和经济竞争的意识, 明朝开国者设计的财 政管理体制服务于王朝安全最大化的主要目标, 财政管理具有收敛性( self2denying) 。在这样 的制度安排下, 明朝的行政管理效率低下, 对社会资源的